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Budget 2019 du ministère de l’Intérieur : quand l’optimisme du ministre masque l’inertie [Tribune #24]

Docteur en sciences de gestion Chef du pôle sécurité intérieure de L’Hétairie Conseiller scientifique de la spécialité sécurité-défense de l'Ecole d'Affaires publiques de Sciences Po.

       Les mois de novembre et décembre 2018 laisseront le souvenir d’un niveau d’engagement des policiers et gendarmes rarement égalé au cours de la dernière décennie. Alors que les manifestations liées aux « gilets jaunes » ont imposé une mobilisation inédite des forces de l’ordre (jusqu’à 89 000 agents dont 60 000 gendarmes pour la seule journée du 8 décembre 2018), l’attentat perpétré à Strasbourg, le 11 décembre, a ajouté à l’effort de maintien de l’ordre public la recherche d’un terroriste présumé et la protection concomitante d’une multitude de lieux sensibles.

            Au sortir de cette phase  dont nul ne saurait contester les conséquences, tant morales que physiques, sur les forces de l’ordre, les syndicats de police de gradés et gardiens, regroupés en intersyndicale, ont obtenu du ministre, le 19 décembre, des mesures immédiates en faveur de l’augmentation du pouvoir d’achat de leurs mandants. A ces revendications, auraient pu s’adjoindre   celles   des   gendarmes si le ministre n’avait pris soin de recevoir leur directeur général, dès le lendemain, pour lui faire part des mesures catégorielles à leur profit en 2019.

            Il serait cependant hasardeux d’en déduire que l’ensemble des urgences budgétaires du ministère de l’Intérieur sont ainsi résolues et que le locataire de la Place Beauvau a su calmer les revendications pour longtemps. En effet, l’accord conclu ne concerne que les seuls gradés et gardiens, d’autres corps de la Police nationale pourront arguer de difficultés non moins réelles pour réclamer des augmentations analogues. Si les officiers et les commissaires sont, pour l’heure, restés en retrait du mouvement, se contentant de solliciter le ministre par écrit, le Syndicat des personnels de police scientifique a publié, le 22 décembre dernier, un communiqué appelant à une grève illimitée.

            En outre, ces augmentations décidées sous la pression ne sauraient masquer les fragilités budgétaires structurelles du ministère, qu’elles aggravent par ailleurs. Car, depuis 2002, les dépenses de personnel sont structurellement élevées. Entre 2005 et 2011, la Révision générale des Politiques Publiques (RGPP) de Nicolas Sarkozy, ministre de l’Intérieur puis Président de la République, a conduit à la suppression, injuste et dangereuse, de 7 236 Equivalents temps plein (ETP) selon les chiffres de la Cour des Comptes. Depuis, les ministres Valls puis Cazeneuve ont corrigé ce choix budgétaire : sur la période 2013-2016, le total des créations d’emplois s’est élevé à 6 551 ETP.

            Devenu ministre de l’Intérieur en 2017, Gérard Collomb, tenu par la promesse du candidat Emmanuel Macron de créer 10 000 ETP dans la Police (7 500) et la Gendarmerie (2 500) nationales d’ici la fin de son quinquennat, a poursuivi cet effort par la création, en 2018, de près de 1 400 emplois pour la Police nationale et de près de 500 emplois pour la Gendarmerie nationale. Or, sa politique budgétaire aura souffert de deux écueils majeurs que Christophe Castaner ne semble pas près de corriger : le creusement du ratio dépenses de personnel (titre 2)/dépenses de fonctionnement courant et d’investissement (hors titre 2), et l’absence de programmation pluriannuelle.

            En 2007 comme en 2016, le ratio dépenses de personnel/dépenses de fonctionnement courant et d’investissement, déjà trop déséquilibré était de l’ordre de 85%/15%. En 2018, il atteint les 90%/10% alors même qu’il faudrait le ramener à 80%/20% pour que des améliorations significatives des conditions de travail des policiers et gendarmes soient perceptibles.

            Dans son rapport relatif à l’état des forces de sécurité intérieure du 27 juin dernier, le sénateur François Grosdidier rappelle l’urgence du renouvellement des équipements mis à disposition des forces de l’ordre qu’il s’agisse des « chaussures dépareillées ou usées », ou de l’équipement des véhicules aux sirènes défaillantes et privés de carburant. Au-delà de ces exemples volontiers provocateurs, c’est toute la politique d’habillement (avec l’intégration d’une dimension technologique), d’hébergement et de dotation (véhicules, armes et notamment moyens numériques embarqués ou analytiques modernes) qui reste en jachère.

            Dès l’été 2017, Gérard Collomb avait donné le ton en annulant 110 millions d’euros de crédits (hors titre 2) dans la Police nationale et 90 millions dans la Gendarmerie nationale. Devenu ministre à l’automne 2018, Christophe Castaner lui emboîte le pas. Comparées à 2018, les autorisations d’engagement demandées au titre du Projet de loi de finances (PLF) 2019 pour les dépenses de fonctionnement (titre 3) de la Police nationale sont en baisse de 8%. Les dépenses d’investissement (titre 5) sont quant à elles en baisse de 12%. Pour la Gendarmerie nationale, si les crédits de fonctionnement (titre 3) demandés pour 2019 augmentent de 400 millions d’euros en autorisations d’engagement, ils ne suffiront pas à couvrir l’immensité des besoins liés à la précédente disette.

            Pour 2019, en diminuant les budgets de fonctionnement courant et d’investissement de la Police et de la Gendarmerie nationales et en augmentant les dépenses de personnels par la distribution hâtive de primes sans aucune stratégie d’ensemble, Christophe Castaner accroît la dégradation continue du ratio dépenses de titre 2/dépenses hors titre 2. Ce mode de gestion, totalement inefficace, conduit à ce que le court terme obère le moyen terme.

            L’évidence est que le ministère de l’Intérieur est miné par une gestion publique par à-coups. De fait, à l’instar du ministère des Armées, il gagnerait à disposer d’une loi de programmation budgétaire. Annoncée par Gérard Collomb dans sa feuille de route publiée à l’automne 2017, cette loi n’aura jamais vu le jour. Et il est désormais trop tard pour qu’elle advienne dans ce quinquennat.


            Dans son Testament politique, le cardinal de Richelieu distingue le vrai pouvoir, pessimiste et dynamique, du faux pouvoir qui feint l’optimisme pour mieux masquer sa propre inertie. Le satisfecit de Christophe Castaner au sortir des négociations avec l’intersyndicale le classe irrémédiablement dans la seconde catégorie. Le constat froid de l’état d’urgence budgétaire du ministère de l’Intérieur n’appelle aucun triomphalisme. Bien au contraire, il est une invitation à la prise d’initiatives fortes, dès janvier 2019.