Quelques prérequis pour réformer l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante [Note #31]

Le 22 novembre 2018, la ministre de la Justice Nicole Belloubet a annoncé devant l’Assemblée nationale sa volonté d’introduire, par amendement au projet de loi (PJL) de programmation et de réforme de la justice en cours d’examen, une demande d’habilitation à réformer par ordonnance l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante. Elle a également indiqué souhaiter la création d’un code de justice pénale des mineurs pour accueillir pareille réforme.

Cette annonce intervient tardivement dans la navette parlementaire et notamment après l’examen du PJL par la commission des lois de l’Assemblée nationale. Elle a surpris les parlementaires à l’occasion d’une réponse de la Garde des Sceaux à une intervention, lors d’une séance de questions d’actualité au Gouvernement, de Jean Terlier, député LREM du Tarn et actuel président d’une mission d’information sur le même thème dont les travaux sont toujours en cours.

Cette initiative de Nicole Belloubet s’inscrit dans une volonté plus ancienne de réformer la justice des mineurs, amorcée en 2008 par Rachida Dati. Toutefois, jamais les intentions n’ont été suivies d’effets et Emmanuel Macron n’a d’ailleurs guère formulé de promesse en ce sens lors de la campagne présidentielle. De fait, si un consensus s’établit autour de la réforme de la justice des mineurs, son orientation suscite des divergences majeures. Il convient donc de rappeler certains fondamentaux.

Une réforme maintes fois annoncée, sans consensus

            L’ensemble des professionnels du droit et des responsables politiques s’accorde à dire que l’ordonnance du 2 février 1945, du fait de l’accumulation des réformes au cours des décennies passées, est devenue illisible et difficilement compréhensible. Près d’une quarantaine de lois ont en effet amendé ce texte de procédure et seuls sept de ses articles datent véritablement de 1945. La cohérence globale de celui-ci s’est donc perdue et il devient nécessaire de le réécrire. De ce fait, et au-delà de la forme, l’annonce de l’actuelle Garde des Sceaux ne constitue pas une surprise.

            La volonté de créer un code de justice des mineurs ne constitue guère plus une nouveauté : on se souvient que Rachida Dati, alors Garde des Sceaux, l’avait envisagé dès 2008. En effet, sans avoir explicitement annoncé sa volonté d’abroger l’ordonnance de 1945, elle avait travaillé sur une refonte de la justice des mineurs par l’élaboration d’un code dédié « plus adapté, opérationnel, lisible et cohérent » avec l’évolution de la délinquance des mineurs. Dans ce but, elle avait installé, le 15 avril 2008, une commission présidée par André Varinard afin de présenter des propositions. Et le 23 avril 2008, elle exposait en conseil des ministres les pistes envisagées, en particulier sa volonté de « remettre la sanction au cœur du texte ».

            Le 3 décembre 2008, la commission Varinard rendait son rapport ^[1]http://www.presse.justice.gouv.fr/art_pix/1_RapportVarinard.pdf)) dans lequel elle proposait notamment un code dédié (proposition 1) et un âge de responsabilité pénale fixé à 12 ans … Continue reading ». Puis, dans un discours ^[2]http://discours.vie-publique.fr/notices/137000128.html)) prononcé devant la Cour de cassation le 18 janvier 2013, il avait dessiné la perspective d’ « une loi [qui] clarifiera et … Continue reading(PPL) relative à la « lutte contre la délinquance des mineurs » ? Ce document a été signé par 24 députés sur les 99 inscrits au groupe parlementaire Les Républicains^[3] On soulignera l’absence de députés LR dans la mission précitée de suivi de la justice des mineurs pourtant rattachée à la commission des lois dont Éric Ciotti est membre depuis plusieurs … Continue reading. Il propose l’abrogation de l’ordonnance de 1945 et la création d’un code de justice pénale des mineurs. Y sont repris un certain nombre de thèmes chers à Les Républicains qui figuraient dans le programme du candidat François Fillon aux élections présidentielles, tels que la responsabilisation des parents dits « démissionnaires », l’abaissement de l’âge de la responsabilité pénale à 16 ans ou le développement des établissements pour l’insertion dans l’emploi (EPIDE).

            Cette PPL apparaît comme essentiellement stratégique pour ce groupe parlementaire qui cherche à mobiliser son électorat autour d’un de ses sujets de prédilection, dans un contexte où l’actualité récente, concernant des passages à l’acte violents en milieu scolaire, lui permet de rebondir opportunément sur l’image d’une adolescence supposée dangereuse. Il s’avère important pour eux d’exister sur ce sujet et d’apparaître comme les défenseurs d’une réponse sévère d’autant que le Gouvernement a adopté une posture proche :

• Ainsi, le Président de la République puis la ministre de la justice ont-ils annoncé la création de 20 centres éducatifs fermés supplémentaires.
• Plus récemment, Jean-Michel Blanquer, ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, a déclaré : « nous réfléchissons à une politique de responsabilisation des familles de mineurs qui vont trop loin. Le fait est que, lorsque l’élève est mineur, les suites judiciaires sont naturellement plus clémentes. Cela doit nous emmener à des mesures de responsabilisation des familles. Ce travail est en train d’être mené. Il est un point clé de notre politique ».

            En substance, l’objectif d’Eric Ciotti semble double : apparaître plus réactif en déposant une proposition de loi avant les annonces de la majorité à l’Assemblée nationale et du Gouvernement, et affirmer des principes forts susceptibles de mobiliser leur électorat. De fait, le député LR se soucie peu que ses propositions soient en contradiction avec les principes constitutionnels ou s’appuient sur des affirmations erronées. Deux exemples permettent de comprendre les difficultés majeures soulevées par ses propositions :

• « Affirmer la primauté de la sanction sur toute autre réponse » se pose en contradiction avec les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. En effet, dans sa décision du 29 août 2002, le Conseil constitutionnel retient deux principes fondamentaux : l’atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l’âge, et la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées.

            C’est sur ce second aspect que s’appuie la primauté de la réponse éducative, conformément aux engagements internationaux de la France à l’instar de la Convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989 ou les principes directeurs ^[4]https://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/preventionofjuveniledelinquency.aspx des Nations Unies pour la prévention de la délinquance juvénile – dits principes de Riyad – adoptés le 14 décembre 1990. Ces derniers précisent dans leur point 5e) que : « le comportement ou la conduite d’un jeune qui n’est pas conforme aux normes et valeurs sociales générales relève souvent du processus de maturation et de croissance et tend à disparaître spontanément chez la plupart des individus avec le passage à l’âge adulte ».

            Une réflexion similaire avait été précédemment conduite en Europe où le Comité des ministres, dans sa recommandation ^[5]https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016804eb948 aux Etats membres sur les réactions sociales à la délinquance juvénile (n° R(87)20 du 17 septembre 1987) avait rappelé « que les jeunes sont des êtres en devenir et que, par conséquent, toutes les mesures prises à leur égard devraient avoir un caractère éducatif  […] que le système pénal des mineurs doit continuer à se caractériser par son objectif d’éducation et d’insertion sociale et qu’en conséquence, il doit, autant que possible, supprimer l’emprisonnement des mineurs ».

C’est pourquoi, vouloir inverser le principe nécessiterait un changement de jurisprudence du Conseil constitutionnel et obligerait la France à dénoncer ses engagements, ce que ne peut ignorer Eric Ciotti.

• « Supprimer la césure du procès pénal introduite par la loi du 18 novembre 2016 ». Or, cette procédure n’a pas été introduite en 2016 comme affirmé. La loi de 2016 n’a fait qu’autoriser une prorogation du délai de césure. Cette procédure a, en réalité, été introduite par la loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, votée sous la présidence de Nicolas Sarkozy, dans un chapitre spécifiquement créé à cet effet dans l’ordonnance de 1945 (« chapitre III ter : de la césure du procès pénal »).

            L’article créateur a été ajouté au stade de la commission des lois de l’Assemblée nationale par amendement des députés de la majorité d’alors Warsmann et Huyghe. A ce propos, Jean-Luc Warsmann avait précisé qu’il proposait « de permettre au tribunal de se prononcer sur la culpabilité et sur les dommages et intérêts de la victime, et de renvoyer à un délai ne pouvant excéder six mois le prononcé de la peine, qui peut être une mesure éducative ou une sanction éducative. Ainsi, le débat sur la culpabilité sera clos et l’indemnisation décidée […] Ce serait un grand progrès dans la justice des mineurs, souhaité par de très nombreux professionnels ».

            Lors du débat parlementaire, le Garde des Sceaux de l’époque, Michel Mercier, avait soutenu l’amendement et le Gouvernement avait même renforcé le dispositif par un amendement permettant au juge des enfants, intervenant dans le cadre de la procédure de césure, de renvoyer le prononcé de la mesure ou de la peine devant le tribunal pour enfants. Eric Ciotti était alors déjà député des Alpes-Maritimes et membre de la commission des lois de l’Assemblée nationale depuis juin 2007. On ne l’imagine pas frondeur sur ce point. Oublieux du passé, sans doute.

Une réforme opportune sous conditions

            D’un point de vue juridique, la faisabilité d’une telle réforme par la voie de l’ordonnance résulte du fait que ses bases figurent désormais dans le texte de l’ordonnance de 1945 à la suite d’une série de réajustements issus de la loi du 18 novembre 2016, alors que Jean-Jacques Urvoas était ministre de la Justice. Ainsi, les parlementaires ont-ils voté :

• Le rétablissement de la convocation par officier de police judiciaire (COPJ) aux fins de jugement en audience de cabinet (supprimée en 2011) pour les affaires les plus simples, ce qui réglait pour celles-ci le problème de l’impartialité (cf. ci-dessous) ;
• dans le cadre de toutes les procédures d’ajournement applicables aux mineurs (césure du procès pénal), la prorogation du délai d’épreuve jusqu’à un an au lieu de six mois, ce qui donnait plus d’attrait à cette procédure, le temps éducatif étant plus long que le temps judiciaire et conditionné par l’évolution de la maturité de l’adolescent concerné ;
• la possibilité de cumuler une peine ou sanction avec toute mesure éducative, notamment la mise sous protection judiciaire, ce qui crée une souplesse inédite dans l’accompagnement post-sententiel et permet de déplacer à ce stade de la procédure le travail éducatif pour un jugement initial plus rapide.

            Par ailleurs, dans son annonce, la ministre de la Justice n’évoque pas une abrogation de l’ordonnance de 1945 mais une réforme du texte, sous forme d’une réécriture et d’une codification. La question de l’existence du préambule de ce texte, retenu par le Conseil constitutionnel pour fonder certains principes reconnus par les lois de la République, semble garantie et par conséquent sa portée ainsi préservée.

            Enfin, le Gouvernement actuel dispose déjà d’une réforme rédigée grâce au travail de fond engagé lors du précédent quinquennat. Les dernières moutures du texte ayant circulé lors des consultations engagées à l’époque montraient que le projet travaillé consistait principalement en une réécriture et une homogénéisation de l’existant, travail qui peut totalement relever d’une ordonnance, sous réserve que d’éventuelles modifications de fond ne viennent pas aggraver la situation pénale des adolescents poursuivis ou jugés.

            Les aspects de ce texte qui nécessitaient alors un débat parlementaire de fond s’avéraient limités et portaient principalement sur la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs et la généralisation de la procédure de césure du procès pénal. Or, le premier aspect a été réglé dans le cadre de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle qui a supprimé ces juridictions. Ce débat semble aujourd’hui clos et la proposition de loi déposée par E. Ciotti n’y fait d’ailleurs plus référence.

            Quant au second, il est plus discuté. Mais le débat politique engagé sur ce point se révèle le plus souvent mal formulé. La question ne consiste pas à trancher s’il faut généraliser ou non la césure du procès pénal, mais à savoir quel dispositif procédural permettrait de répondre aux exigences du Conseil constitutionnel en matière d’impartialité du juge. Cet aspect n’est d’ailleurs nullement abordé dans la proposition de loi déposée par E. Ciotti qui maintient la phase d’instruction devant le juge des enfants, en contradiction avec ces exigences.

            Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2011-147 QPC du 8 juillet 2011, a considéré contraire au principe d’impartialité le fait que le juge des enfants qui a porté une appréciation sur les charges existant contre un mineur puisse présider le tribunal pour enfants qui le jugera. De fait, à la suite de cette décision, la loi n°2011-1940 ^[6]loi n°2011-1940du 26 décembre 2011 a prévu que « le juge des enfants qui a renvoyé le mineur devant le tribunal pour enfants ou le tribunal correctionnel pour mineurs ne peut présider cette juridiction », disposition entrée en vigueur le 1^er janvier 2013. Mais, en pratique, ce texte est inapplicable et le plus souvent inappliqué par les juridictions de petite taille qui ne disposent pas suffisamment de juges des enfants. Des pratiques de contournement ont été mises en place, selon des modalités dont la légalité est parfois relative.

            Par ailleurs, un transfert de la totalité des procédures aux juges d’instruction n’est ni envisageable – au regard de la masse que représentent les procédures concernées -, ni même souhaitable quand on sait que la majorité des actes réalisés par les juges des enfants durant leur instruction portent sur la personnalité du mis en examen et son accompagnement éducatif, ce qui ne constitue pas le cœur de métier du juge d’instruction.

            En revanche, il existe dans l’ordonnance de 1945, depuis 2011, une procédure qui répond aux exigences du Conseil constitutionnel : la césure du procès pénal^[7] Elle permet au juge des enfants ou au tribunal pour enfants d’ordonner toute mesure sur la personnalité du mineur jugé coupable, le prononcé de la réponse pénale intervenant à l’issue … Continue reading. Or, les professionnels du droit consultés s’accordent à dire que cette césure est la seule solution juridique qui permet de régler le problème de l’impartialité des juges des enfants. Toutefois, il s’agit pour les magistrats et les services éducatifs d’un changement de paradigme difficile à réaliser, et qui a un fort impact sur les pratiques.

            Il existe donc des réticences, sur le terrain, à cette « bascule » vers la généralisation de la suppression de la phase d’instruction devant le juge des enfants. Certains acteurs revendiquent une impossibilité d’effectuer un tel changement à moyens constants et sans un accompagnement et des formations adéquates. Pour eux, même si cela constitue un risque, ils préfèrent s’accommoder de pratiques qui contournent, de manière très insatisfaisante, le principe d’impartialité.

            Toutes ces considérations établissent qu’une réforme par voie d’ordonnance n’est envisageable que s’il s’agit bien d’une réécriture du texte, avec suppression de la phase d’instruction devant le juge des enfants et les quelques aménagements purement procéduraux en découlant. Elle n’est donc acceptable que si elle reprend le texte tel que travaillé sous le précédent quinquennat. Tout changement plus conséquent devrait faire l’objet d’un amendement dédié ou d’un projet de loi soumis au débat parlementaire de façon distincte, pour respecter la procédure démocratique.

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            Dans un tel contexte, la possibilité d’une réforme par voie d’ordonnance n’est pas critiquable, si elle s’inscrit dans la droite ligne des réformes engagées sous le précédent quinquennat. Elle nécessite quelques préalables :

• que l’ordonnance du 2 février 1945 ne soit pas abrogée afin que son préambule demeure en droit positif ;
• que le Gouvernement soit en mesure, au moment du vote de l’amendement d’habilitation, de présenter aux parlementaires un pré-projet d’ordonnance qui reprenne bien la procédure telle que présentée dans le texte travaillé sous le précédent quinquennat ;
• qu’aucun seuil ne soit modifié dans l’ordonnance dans le sens d’une aggravation de la procédure, des contraintes et de la situation pénale des adolescents concernés ;
• que le Gouvernement fournisse une étude d’impact et des garanties en termes de budget et de création de postes de magistrats du siège et du parquet, mais aussi de professionnels de la Protection judiciaire de la jeunesse pour lesquels résulteront de la césure du procès des temps d’intervention plus courts et donc l’impossibilité de faire état de listes d’attente dans les services.