Sincérisation du budget ou sanctuarisation des OPEX : précis d’alchimie gouvernementale pour transformer l’or en plomb ! [Note #32]

Scène de genre : une société d’alchimistes, Anonyme, photographe, Musée Carnavalet, Histoire de Paris (Paris Musées)

L’effort budgétaire récemment consenti par la Loi de programmation militaire 2019-2025, promulguée le 13 juillet 2018 au profit du ministère des Armées, reste – in abstracto – sans comparaison même si beaucoup l’estimaient indispensable. A ce titre, l’article 3 de la LPM précise que la masse budgétaire va croître pour passer de 35,9 à 44 milliards d’euros à l’heure où rares sont les ministères qui échappent à la rigueur budgétaire.

Mais dans les faits, la LPM se placera plus à hauteur d’équipement qu’à hauteur d’homme, comme aimait pourtant à l’annoncer la ministre. Car la régénération et le renouvellement des équipements absorbent 60% de la hausse des investissements consentie quand 10% sont consacrés à rendre plus humain son horizon. De surcroît, on peut s’interroger sur le réalisme et la sincérité de l’augmentation annoncée de 2,5 milliards par an pour atteindre la barre des 50 milliards entre 2023 et 2025 dans la mesure où l’effort incombera au Gouvernement issu des élections de 2022 en fonction de « la situation macroéconomique à la date de l’actualisation ainsi que l’objectif de porter l’effort national de défense à 2 % du produit intérieur brut en 2025 ». Il est donc aisé de formuler des promesses que d’autres devront peut-être invalider puisque la LPM ne prévoit aucun financement concret pour les années 2024 et 2025. Enfin, quelques subtilités permettent de relativiser cette hausse budgétaire.

En dépit de ces éléments de précarité, on aurait pu sans peine estimer que l’élan avait été lancé s’il ne venait déjà d’être ébranlé par un psychodrame « budgétaire » agitant le microcosme de la Défense. En effet, le Gouvernement a procédé à des annulations de crédits au sein de la mission « Défense » (404,2 millions d’euros de crédits dans le budget des Armées pour financer les opérations extérieures (OPEX) et les missions intérieures (MISSINT) au-delà des 650 millions initialement prévus), s’éloignant du cadre fixé par la LPM, à savoir le financement interministériel des surcoûts des opérations extérieures et des missions intérieures. Il s’agit pour lui de « sincériser » son budget comme l’a laissé entendre Gérald Darmanin lors des débats sur le budget : « S’il y a une idée avec laquelle je suis en total désaccord, c’est celle selon laquelle c’est à la solidarité interministérielle d’assurer le financement des OPEX ».

En réaction, l’opposition a orchestré un débat houleux appuyé sur le dépôt d’un amendement revenant à l’orthodoxie précédente. Le malaise atteint jusqu’aux rangs de la majorité présidentielle et la ministre des Armées doit même intervenir contre « des polémiques inutiles » et conclure une tribune publiée dans Le Figaro du 13 novembre par ces termes : « Les grincheux d’aujourd’hui sont les faucheurs d’hier ».

De fait, si l’absence de transparence a trop longtemps conduit le Parlement à voter un budget Défense qu’il savait insincère, et dont la logique opaque pourrait un jour être critiquée par la Cour des comptes (I), l’effort de sincérisation des OPEX amenuise cependant significativement l’effort budgétaire fourni sur la période de la mandature (II).

Le passif des REX : un artifice qui laisse peser une trop forte incertitude sur le budget du MIN ARM

            Le Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale de 2013 avait valorisé la ressource nécessaire à 179 milliards d’euros pour couvrir la période 2014-2019. Dans sa version initiale, la LPM 2014-2019 arrêtait une trajectoire de ressources conforme à pareille valorisation, soit 190 milliards d’euros courants. Dans cette perspective, elle faisait le pari volontariste de ressources exceptionnelles (REX) provenant de ventes à l’export mais aussi de ventes exceptionnelles du patrimoine matériel (bâtiment) ou immatériel (fréquence hertzienne) du ministère pour compléter le budget^[1] L’actualisation de la LPM avait permis de sécuriser les ressources financières dont bénéficiait le ministère par la budgétisation des recettes exceptionnelles du CAS Fréquences programmées … Continue reading. 

            Cette trajectoire des ressources a par la suite été corrigée par l’actualisation de la LPM décidée par le Président de la République lors du conseil de Défense du 29 avril 2015 pour faire face à l’évolution du contexte international et intérieur. Pareille actualisation a accru la dépense de défense de 3,8 Md€ sur 2016-2019 par rapport à la trajectoire initiale de la loi de programmation militaire^[2] A titre de comparaison en 2019, le budget consacré aux armées atteindra 35,9 milliards d’euros, en augmentation de 1,7 milliard, soit + 5 % par rapport à 2018 et atténué la trajectoire programmée de réduction des effectifs à hauteur de 18 500 militaires de 2015 à 2019 afin d’assurer la disponibilité permanente de 10 000 militaires au titre de la protection du territoire national, dont 7 000 déployés dans le cadre de l’opération Sentinelle (montée en régime dès 2016). Pour autant, 6 918 suppressions nettes restaient à réaliser sur la période.

            Et de fait, l’année 2015 a permis, grâce aux premiers succès à l’export du Rafale et à la budgétisation de l’essentiel des ressources exceptionnelles (REX) dans le cadre de l’actualisation de la LPM, de lever les risques structurels majeurs liés à la sécurisation des ressources exceptionnelles du budget du ministère de la Défense^[3] Sur ce point, se reporter à notre contribution : « Ministère des Armées : un budget sans défense », L’Hétairie, Livret n°2, 7 novembre 2017.. Ainsi, dès l’année 2015, et pour les années suivantes, les ressources de la programmation militaire ont-elles été constituées des crédits budgétaires de la mission « Défense » et des seules recettes extrabudgétaires issues des cessions immobilières et de matériels militaires (soit 0,6% de la ressource totale), auxquelles se sont ajoutés 23 M€ au titre de la redevance 4G versée par les opérateurs mobiles.

            Sous le précédent quinquennat, le pari des REX fut remporté par le ministère de la Défense mais au prix de négociations éprouvantes avec Bercy qui ont laissé des traces. Cette victoire à la Pyrrhus a conduit à une fragilisation structurelle du budget des Armées. En effet, les REX ont permis de ne pas intégrer dans la norme de dépense, une partie de la dépense militaire conduisant à faire dépendre les crédits Défense de phénomènes aléatoires. Les anciens de Bercy étant à Brienne, il convenait désormais de sincériser le budget en ne le faisant plus dépendre ni de ressources exceptionnelles ni d’un financement interministériel des OPEX.

Une sincérisation nécessaire mais qui absorbe une part importante de l’effort budgétaire de la LPM           

Après l’imagination, voilà désormais la logique comptable au pouvoir, sans l’once d’une gestion politique des dépenses publiques. Gérald Darmanin ne s’encombre d’aucune approche politique, car seul le tableur xls fait foi. C’est ainsi que la sincérisation du budget a gommé en partie l’effort budgétaire annoncé dans la LPM.

En effet, en 2017, les OPEX auront conduit à une dépense de 1,5 Md€, pour une LFI de 0,45 Md€. Le milliard manquant aura été autofinancé à 80% par la Défense via une annulation en juillet 2017 à hauteur de 850 M€. Mais elle n’a servi au financement des OPEX qu’à hauteur de 643 M€, le solde de 207 M€ profitant à l’équilibre global du décret d’avance, donc aux autres ministères.

(1) sur les 850 M€ annulés, seuls 643 M€ ont financé les OPEX, 207 M€ sont venus alléger la taxation des autres ministères.

Comment absorber le coût des OPEX ?

Il est comptablement compréhensible d’imposer l’autofinancement de ses opérations par le ministère des Armées. Mais pourquoi aller jusqu’à demander à la Défense de financer les autres politiques sectorielles ? C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a fait marche arrière lors du collectif de fin d’année puisque 408 M€ furent annulés sur les ministères civils au profit de la Défense, complétant ainsi le financement des OPEX et annulant la solidarité interministérielle pour la première fois.

Au total, sur le périmètre LPM, 33,45 Mds€ auront été dépensés pour 32,44 Md€ budgétés en LFI (+1,01 Md€). Sachant que le surcoût des OPEX est de 1,05 Md€, cette dépense supplémentaire de 1,01 Md€ n’aura donc financé que les OPEX et l’écart de 0,04 Md€ aura même été ponctionné sur le reste du budget de la Défense.

En 2018, sur la base des éléments du PLFR présentés le 7 novembre 2018 en conseil des ministres, les dépenses d’OPEX, y compris les Missions intérieures, seraient de 1,36 Md€ pour une LFI de 0,80 Md€, soit un reste à financer de 0,56 Md€. La totalité est financée par la Défense : 0,4 Md€ d’annulation essentiellement sur l’équipement, et 0,16 Md€ par la mobilisation d’une sous-consommation de la masse salariale, mais qui aurait pu utilement servir, via de la fongibilité asymétrique, à financer de l’équipement.

Au total, si la dépense reste conforme à la LFI (soit 34,2 Md€), sur les 1,76 Md€ supplémentaires obtenus en LFI par rapport à la LFI 2017, 0,76 Md€ auront été consacrés aux OPEX (+0,2 en LFI et +0,56 en gestion), ne conduisant à une augmentation des moyens limitée à 1,0 Md€. Autrement formulé 43% de l’augmentation de la ressource 2018 ont été captés par les OPEX, alors même que celles-ci ont généré une baisse inférieure à celle de 2017.

En mesurant ce taux d’absorption des moyens nouveaux par les OPEX, et en considérant que la juste dépense est de 1,1 Md€ (cible de la LPM), en 2019, il manquera alors encore 0,26 Md€. L’augmentation de 1,7 Md€ sera hors OPEX de 1,24 Md€, soit une captation de l’augmentation de 23%.

Pendant cette mandature les +9,17 Md€ prévus auront déjà été dégradés de 1,5Md€ par la « sincérisation » des OPEX. Comment croire que les prochaines LFI et leur exécution soient conformes à la LPM ? N’aurait-il pas fallu dès la première année porter le budget des OPEX au coût réel ? Voilà une nouvelle année où la sincérisation est entachée d’un péché originel. Dans ces conditions, comment créer un climat de confiance avec les Armées ? Comment croiront-elles à la trajectoire ambitieuse véhiculée par la LPM ? Le général Lavigne, chef d’état-major de l’armée de l’Air avait rappelé devant la Représentation nationale l’importance d’une confiance commune sur le financement du budget des Armées : « La fin de l’exercice 2018 conditionnera les conditions d’entrée de la première année de la LPM. Nous avons donc besoin de la levée de la réserve et d’une couverture des surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures ».

            Le financement des OPEX est un réel enjeu de maitrise des coûts dans un ministère où la performance est de contenir des dépenses de fonctionnement (hors OPEX) à 3,5 Md€ courants en moyenne. En effet, réaliser des économies prend du temps dans la durée compte tenu des dépenses d’entrainement, de carburants, des coûts des emprises immobilières et des charges induites par le démantèlement. Il convient également de rappeler que les montants évoqués dans la LPM sont en euros courants, ce qui peut ne pas sembler gênant en période de faible inflation mais qui est un facteur important en période de forte fluctuation du prix de l’énergie (le prix du baril a triplé depuis début 2016). La LPM pourrait être significativement amputée en cas de hausse du prix du baril ou si le dollar décrochait de l’euro.

En définitive, les OPEX venant troubler la vision globale des charges du ministère, le Gouvernement a désormais décidé de les intégrer au budget du ministère pour qu’il en pilote la dépense. Intention louable si la marche n’était pas trop haute et les dés pipés d’avance : la hausse du budget promise ne pouvant absorber les dépenses réelles. Il faudra donc encore a minima une année pour absorber cette sincérisation progressive. Les Armées devront faire avec, ou plutôt sans. La sincérité est en marche, mais le rendez-vous est prévu pour demain quand le défi du report de charge sera également relevé.

Le surcoût OPEX, une marche impossible à absorber pendant 2 ans

Sur la période, 2019-2022, correspondant à la LPM se déroulant sous l’actuelle mandature, le gain de 6,8 Md€ en LFI est ramené à 6,1 Md€ hors OPEX, si tant est que les OPEX puissent être tenues à un niveau de dépense de 1,1 Md€ alors que l’engagement de nos forces est jugé en surchauffe en opération extérieure. Le général François Lecointre, lors des Université de la Défense a mis en garde contre les «réflexes de régulation budgétaire sauvages ». Il estime qu’ils « viennent trop souvent, malheureusement, détruire le travail de cohérence qui est effectué dans le cadre de l’élaboration de la loi de programmation militaire et des lois de finances initiales ». Le CEMA a enfin insisté sur la nécessité de maintenir un financement interministériel des opérations extérieures : « Qu’on ne prétende pas atteindre l’inatteignable, qui sera extrêmement dangereux, c’est-à-dire « le ministère des Armées, quoiqu’il arrive, prendra sous enveloppe la totalité des dépenses des opérations extérieures« ».   

En effet, comment sincériser un budget des Armées sur des dépenses qu’il est par définition impossible d’anticiper ? Le « en même temps » jupitérien prend tout son sens quand il s’agit de concilier l’inconciliable :

• Mener des OPEX aux dépenses par principe imprévues et donc génératrices de surcoûts qui ne sont absorbables qu’en cours d’exercice budgétaire ;
• Présenter à la Représentation nationale un budget sincère dans ses besoins et dans ses crédits.

Cependant, l’an passé, à l’occasion du premier exercice budgétaire de la nouvelle majorité La République En Marche (LREM), les Armées avaient déjà dû couvrir la totalité du surcoût des OPEX. Peu importe, les effets de la sincérisation devaient se faire sentir l’année prochaine…

            Cette année, précisément, en provisionnant 650 millions d’euros (+200 M€ par rapport à 2017) au titre du surcoût – récurrent – des OPEX, le MIN ARM savait cette manne insuffisante quand le surcoût des OPEX avait atteint 1,14 milliard d’euros en incluant les OPINT ! Mais dans une partie d’échecs, il faut savoir sacrifier certaines pièces pour remporter la partie : sous-budgéter ab initio un objet aussi sensible que les OPEX devaient être la garantie d’un arbitrage politique favorable en fin d’exercice. L’opinion publique peut en effet faire basculer une décision en faveur d’une rallonge budgétaire et permettre au ministère de passer en force face à la doxa du ministère du budget. Mais la tactique s’est révélée vaine puisque c’était sans compter la rigueur budgétaire imposée à l’ensemble des ministères et la vigilance de Bercy concernant cette sincérisation qui pouvait n’être que progressive à défaut d’être totale^[4] Le PLF 2019 nous assure que cette année sera bien celle de la sincérisation du budget des Armées : « Le budget 2019 prévoit des dépenses intégralement financées sur crédits … Continue reading. Une provision budgétaire inférieure au besoin réel de financement + la prise en compte à 100% des OPEX = un budget du ministère en baisse. 

La sincérisation progressive et la double lame du report de charge  

            Si la sincérisation est nécessaire pour mieux comprendre le budget des Armées afin de garantir une gestion efficiente par l’administration, elle est également indispensable pour permettre au Parlement de réaliser son travail de contrôle. Pour comprendre le budget, il faut ainsi savoir lire entre les lignes.

En effet après avoir atteint près de 3,5 milliards d’euros en 2014 le niveau du report de charges de la mission « Défense » de 2017 sur 2018 devrait s’élever à 3,1 milliards d’euros. Soit autant qu’il y a cinq ans^[5] Réponse émise le 27 mars 2018à la question N° 4419 de François Cornut-Gentille au Ministère des armées.

Les restes à payer de la mission Défense ont augmenté de 3,4 % pour atteindre 52,1 Md€ fin 2017. L’annulation des 850 M€ de CP, sans annulation d’AE associés, a contribué à les augmenter. En effet, l’intégralité des AE ouvertes ont bien été consommées, malgré les reports d’engagements de certains programmes qui ont été nécessaires en raison de l’annulation de CP.

Cette question des restes à payer est à analyser au regard de l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui limite le montant des restes à payer de l’État à son niveau de fin 2017.

Cela doit s’articuler avec l’augmentation des ressources de la mission Défense, en particulier celle des autorisations d’engagements, prévues par cette même LPFP, un facteur d’augmentation des restes à payer. Les restes à payer de l’État se montent fin 2017 à 110,4 Md€. La mission Défense en représente près de la moitié alors qu’elle porte 80 % des dépenses d’investissement de l’État.

Certes, le projet de LPM prévoit dans son rapport annexé une disposition visant à s’assurer que l’article 17 de la LPFP ne contraindra pas les investissements de la Défense.

Or dans sa note d’exécution budgétaire 2017, la Cour des Comptes « relève toutefois les termes divergents de la LPFP et du projet de LPM et l’inévitable augmentation des restes à payer que généreront le lancement de nouveaux programmes pour la modernisation des équipements et la conclusion de contrats de maintenance pluriannuels. […] La rédaction de l’article 17 semble […] normative ».

Même si l’effort de stabilisation du report de charges de 2017 sur 2018 illustre la volonté portée par le Ministère de garantir pour la gestion 2017 des ressources correspondant aux besoins des armées, dans un contexte par ailleurs particulièrement tendu pour les finances publiques, il n’en demeure pas moins qu’en dépit de l’accroissement du budget, le compte n’y est pas. Mais rassurons-nous : une fois sincérisé le budget sera de 50 milliards d’€ en 2025. 

L’élan budgétaire est inédit mais pourquoi laisser planer le doute sur cette montée en puissance par des arbitrages de boutiquier en fin d’année. La sincérisation progressive jette une ombre sur un budget pourtant en augmentation et laisse ainsi à chacun le soin de lire dans les étoiles ce que sera le budget chaque année. La LPM donne un cadre qui, pour être fiable, doit s’incarner année après année.   

Dès lors le financement des OPEX devient le symptôme d’un budget des Armées qui se jouera chaque année au « Casino ». Comment ne pas douter de la sincérité de cette hausse quand les moyens des Armées fluctuent alors que leurs engagements s’intensifient ? 

            Jupiter n’est pas Midas ; tout au plus un bon joueur de bonneteau qui transforme l’or promis en plomb.