L’audition par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale des responsables du groupe ORPEA, le mercredi 2 février dernier, s’est déroulé dans des conditions sujettes à critique, notamment en matière de distribution de la parole qui ne facilitait pas le suivi des questions et des très rares réponses apportées. Mais elle a surtout mis en évidence l’impérieuse nécessité de faire prêter serment aux personnes entendues afin de faire peser sur leur parole une responsabilité pénale, gage d’un sérieux très éloigné de ce qu’il a été donné d’entendre. Or, une commission d’enquête offre cette possibilité.

Le groupe parlementaire socialiste en avait fait la demande en prévision de cette audition, sans être entendu par la présidente de la commission et son bureau. Cette demande a été réitérée notamment par des députés issus de plusieurs groupes à l’occasion des auditions organisées par la même commission le 9 février. Et même à ce stade avancé de la législature (les travaux devant être suspendus fin février en raison de la tenue des élections présidentielles), rien ne s’opposerait à engager une telle démarche. En effet, seule la procédure dite du « droit de tirage », accordée à chaque groupe d’opposition ou minoritaire une fois par session ordinaire, n’est plus ouverte : l’article 141 alinéa 2 du règlement précise que ce droit vaut « une fois par session ordinaire, à l’exception de celle précédent le renouvellement de l’Assemblée ».

En revanche, l’actuelle Assemblée a bel et bien les moyens de conduire un véritable travail de révélation de faits pouvant constituer de gravissimes atteintes à la dignité des personnes ainsi que des détournements de fonds publics majeurs. Car deux autres procédures restent valides.

• D’une part l’on pourrait envisager le dépôt d’une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête examinée par le Président de l’Assemblée nationale pour en vérifier la recevabilité formelle puis transmise au garde des Sceaux pour vérifier que des poursuites judiciaires ne sont pas en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition. Elle devrait ensuite être examinée par la commission permanente compétente qui se prononcerait sur le respect des conditions formelles de recevabilité, ainsi que sur son opportunité. Enfin la résolution devrait être adoptée par l’Assemblée nationale en séance publique. Lorsqu’il existe une volonté politique, ce processus peut être extrêmement rapide.
• D’autre part, une commission permanente pourrait recourir à la procédure de l’article 145-1 du règlement qui, sur le fondement de l’article 5ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, peut demander à se voir conférer « les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête ».  La commission des Lois de l’Assemblée nationale s’en était saisie pour effectuer le contrôle de l’état d’urgence à partir de novembre 2015 ainsi qu’à l’occasion de l’affaire Benalla.

A l’évidence, ces deux solutions requièrent l’accord de la majorité (contrairement à la procédure dite du « droit de tirage ») ; cet élément, conjugué aux contraintes de délai, conduit à considérer que la seconde procédure serait idoine.

La clôture des travaux clôt-elle la volonté politique ?     

Les commissions parlementaires pouvant poursuivre leurs travaux pendant la suspension des travaux ^[1]La suspension des travaux n’est pas assimilée à une période hors session. Notons que les commissions peuvent siéger hors session comme le prévoit l’article 40 alinéa 3 du Règlement de … Continue reading, une fois créée cette telle commission pourrait conduire ses travaux dans les prochains mois.

Mais la question la plus délicate serait celle de la clôture de ces travaux. En effet, une commission d’enquête parlementaire ne peut excéder six mois, mais elle a souvent bénéfice à utiliser tout son temps. Par ailleurs son rapport final doit impérativement donner lieu à un vote formel de la commission afin de pouvoir être rendu public (Article 144-1 alinéa 1 du Règlement de l’Assemblée nationale).  Il conviendrait alors de convoquer une réunion de commission en toute fin de l’actuelle XVe législature à moins que les députés de la future XVIème législature prennent le relais de ces travaux. Sachant qu’il ne serait pas possible de mettre en place une commission d’enquête sur le même sujet pendant une durée de douze mois après la fin des travaux de la précédente (Article 138 alinéa 1 du règlement de l’Assemblée nationale), cette question est d’importance.

Nous savons que les navettes parlementaires peuvent enjamber les législatures (un texte adopté par une chambre peut être inscrit à l’ordre du jour de la seconde chambre lors d’une autre législature). Qu’en serait-il des travaux d’une commission d’enquête au sein d’une même chambre ?

Nous savons qu’un.e rapporteur.e ou un.e président.e de commission d’enquête peut être remplacé.e pendant la durée des travaux d’une telle commission. Cela est par exemple intervenu pendant l’actuelle législature avec un changement de rapporteur dans la commission d’enquête relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques et les doctrines de maintien de l’ordre. George Pau-Langevin, nommée adjointe à la défenseure des droits, a été remplacée dans sa fonction de rapporteure par Jérôme Lambert. Mais c’est un membre de cette commission d’enquête qui a alors été nommé en remplacement.

A l’inverse, lorsque le député Laurent Pietraszewski a été nommé secrétaire d’État chargé des retraites, il terminait en tant que co-rapporteur le rapport d’application sur le projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue sociale (les « Ordonnances travail »). Ce travail était comme il se doit, conduit par le député ayant été rapporteur du projet de loi et un rapporteur d’application d’opposition. Mais la présidence de la commission des affaires sociales s’est opposée à ce que ce rapport puisse être finalisé en procédant à la nomination d’un nouveau co-rapporteur. Le rapport n’a donc jamais été présenté à la commission, l’empêchant d’être rendu public, alors qu’il existe… ^[2]Cet évènement est à resituer dans un ensemble d’illégalités ou à tout le moins de décisions à la légalité hautement contestable de la part de la présidence de la Commission des affaires … Continue reading

Toutefois, la rédaction actuelle du règlement de l’Assemblée nationale ne répond pas clairement à la question de savoir si les travaux d’une commission d’enquête pourraient être repris à la suite d’un renouvellement de l’Assemblée nationale. Il convient donc ici de prendre le temps de quelques détours pour éclairer une décision qui aurait sans doute des répercussions importantes dans l’opinion publique au regard de l’importance et de la très haute sensibilité du sujet concerné. Et cela quand bien même, comme l’établissait Eugène Pierre, « il est rare qu’une Assemblée détourne un peu de son temps pour éclaircir une question de procédure sans qu’on l’accuse aussitôt de s’attarder à d’inutiles formalité. Il s’élève contre l’abus de byzantinisme un concert de réclamations à peu près unanimes. On n’est pas éloigné, en pareil cas, de reprendre le grand procès toujours pendant contre le régime parlementaire.  Et cela, parce qu’avant de délibérer ou de voter, une Assemblée a voulu se prouver à elle-même, prouver au pays qu’elle allait délibérer et voter régulièrement, sans faire grief à aucun droit, à aucune opinion. […] Toutes les Assemblées du monde, celles qui sont peu nombreuses comme celles qui comptent beaucoup de membres, celles qui ont de solides majorités comme celles dont les majorités sont précaires, celles qui sont souveraines comme celles dont les pouvoirs sont limités, toutes sans exception consacrent de très longues heures à discuter et à interpréter leur règlement. […] La manière dont les affaires se présentent est si variable que, dans un grand nombre de cas, le texte du règlement ne paraît pas formel. Ainsi naît la nécessité de l’interpréter, soit en recourant aux lumières de l’autorité présidentielle, soit en provoquant une décision souveraine de la Chambre. Les décisions qui ont eu lieu de la sorte constituent la tradition, les précédents. ^[3]Eugène Pierre, De la procédure parlementaire, Etude sur le mécanisme intérieur du pouvoir législatif, 1887, p. 5 à 19. »

A la recherche de précédents historiques

Engageons-nous donc dans un petit détour par quelques précédents. Si nous cherchons à nous appuyer sur des exemples plus anciens, nous pouvons relever un passage qui concerne directement notre sujet dans le rapport déposé le 08 août 1946 fait au nom de la commission de la justice et de la législation générale sur la proposition de loi de André Le Troquer et plusieurs de ses collègues ayant pour objet une enquête sur les événements survenus en France de 1933 à 1945 (petite affaire!) :

« On ne manquera pas, sans doute, de nous faire observer que la présente législature ne dispose pas du délai suffisant pour mener cette tâche à bonne fin. Fallait-il donc attendre et s’en remettre de ce sois à la prochaine assemblée ? Tel était l’avis de la Ligue des droits de l’homme qui, le 27 juin encore, proposait d’attendre le moment « où la France serait dotée d’un régime définitif et le Parlement assuré d’une durée normale ».

  Votre Commission, unanime, en a décidé autrement.

  Nous avons pensé qu’aucun doute ne devait subsister dans les esprits au regard des faits rappelés au début de ce rapport. Nous avons estimé, en outre, que votre Assemblée devait prendre, sans tarder, ses propres responsabilités et aborder sans attendre une tâche forcément de longue haleine.

  Les pouvoirs des Commissaires expireront évidemment avec ceux de l’Assemblée qui les aura élus. Mais les pouvoirs de la Commission subsisteront. Il suffira à nos successeurs de procéder éventuellement aux remplacements nécessaires (compte tenu bien entendu des changements que la volonté du Suffrage Universel pourrait introduire dans la répartition « proportionnelle ») pour que la Commission puisse reprendre immédiatement ses travaux au point où quelques semaines de labeur consciencieux lui auront permis de les pousser.

  Il ne peut y avoir qu’avantage à cette méthode que la Chambre, unanime nous l’espérons comme votre Commission, ne manquera pas d’approuver. »

Et de fait, cette commission d’enquête fut mise en place par la loi n° 46-1908 du 31 août 1946 et conduisît ses travaux pendant un an, comme prévu par la loi, mais les poursuivit de fait encore plusieurs années pour finir par les publier en 1951 et 1952 sous forme d’annexes au rapport (en blanc) de la séance du 8 août 1947. Nous voyons ainsi que cette question d’une commission d’enquête parlementaire qui enjamberait deux législatures n’est aucunement une vue de l’esprit. Et nous avons bien ici l’exemple d’une commission dont les pouvoirs subsistent alors que ceux des commissaires ont expiré avec ceux de l’Assemblée qui les a élus.

S’il fallait une autre référence pour s’en convaincre, remontons encore un peu plus loin jusqu’à l’édition de 1893 du traité de droit politique électoral et parlementaire d’Eugène Pierre. Le début de la rédaction du paragraphe 604 consacré à la durée des enquêtes y est alors la suivante :

« Les Commissions d’enquête prolongent souvent leurs travaux de telle sorte que le mandat de l’Assemblée qui les a nommées finit avant le dépôt de leur rapport ; cela s’est vu sous la Législative de 1849. Pour obvier à cet inconvénient, les Chambres peuvent assigner un délai aux pouvoirs de leurs Commissions d’enquête. En créant, par sa résolution du 4 août 1876, une Commission chargée d’étudier toutes les questions relatives à notre réseau de voies ferrées, le Sénat a pris les précautions suivantes : « Si la Commission n’a pas terminé ses travaux dans l’année à partir de sa constitution, elle sera soumise, après l’expiration de ce délai, à un renouvellement électif par le Sénat. »

  La Commission ayant été nommée le 12 janvier 1877, ses pouvoirs expiraient le 12 janvier 1878 ; le Sénat les prorogea sur la demande du rapporteur, sans soumettre les membres de la Commission à une réélection. »

Ainsi fut-il donc possible à une commission d’enquête parlementaire, et en réalité à de nombreuses dans l’histoire, d’enjamber des législatures. Mais même sous la IIIème République, cette pratique présentée comme courante, n’a pas un caractère évident. Dans les suppléments à son Traité, Eugène Pierre indique, toujours au paragraphe 604 : « Lorsqu’une enquête n’a pu être achevée par la Commission qui en avait reçu le mandat avant l’expiration des pouvoirs de la législature, elle ne saurait être reprise et continuée par une Commission de la nouvelle législature – même par une Commission ayant la même compétence – sans qu’au préalable la Chambre en ait ainsi décidé. On comprend aisément les raisons de cette procédure ; les enquêtes sont souvent ordonnées sur des faits dont il importe de ne pas éterniser le souvenir ; la Chambre seule a qualité pour dire s’il est de l’intérêt du pays pour poursuivre, même après les élections générales, la recherche d’événements qui ont agité l’opinion. » Et l’auteur de prendre appui sur le précédent suivant :

« M. Le Président – J’ai reçu de M. Le Président de la Commission des Mines la lettre suivante :

  « Paris, le 10 février 1909. Monsieur le Président, Dans la séance du 7 mars 1907, la   Commission des Mines a déposé un rapport contenant les dépositions que la Commission des Mines de la précédente Législature avait recueillies au sujet de la catastrophe de Courrières et qui n’avaient pu être imprimées avant la réunion de la législature actuelle.

  Ces documents devaient servir de base à une étude approfondie des causes de la terrible   catastrophe et des moyens de prévenir le retour d’accidents analogues. La Commission des Mines a, en effet, procédé à l’étude de ces dépositions, ainsi qu’à l’examen des documents écrits se rapportant aux mêmes événements, dont elle a reçu communication du Gouvernement.

  J’ai l’honneur, en conséquence, de vous prier, monsieur le Président, de bien vouloir demander à la Chambre l’autorisation, pour la Commission des Mines, de préparer un rapport et des conclusions sur l’enquête à laquelle a donné lieu la catastrophe de Courrières.

  Veuillez agréer, etc. Le Président de la Commission des Mines, Gustave Dron » »

Constatons que la pratique de commissions d’enquête parlementaires passant d’une législature à une autre a été largement répandue dans notre histoire, selon des modalités pouvant évoluer dans le temps, avec des formes d’encadrement diverses, mais toujours dans le sens de l’exercice du pouvoir d’enquête du Parlement.

Cependant notre cadre institutionnel et constitutionnel n’est plus le même que sous la IIIème République et la commission de 1946 fut créée par une loi spécifique d’une Assemblée nationale constituante et non sur le fondement du Règlement de l’Assemblée nationale. Certes, la rédaction de cette loi veilla scrupuleusement à recréer le cadre habituel d’une commission d’enquête parlementaire à l’image de son article 3 qui conféra les pouvoirs judiciaires à même de contraindre les témoins à comparaître et à déposer sous serment. Certes, la commission de la justice et de la législation générale modifia la proposition de loi initiale qui entendait confier cette enquête à la Haute Cour de justice pour la confier à une « commission parlementaire ». Certes la composition de cette commission, à l’exception notable de la participation ouverte, sans voix délibérative, à des membres non parlementaires, veilla à respecter la représentativité des groupes parlementaires, ce qui fut clairement rappelé par la proposition de loi de Maurice Viollette déposée le 13 mars 1947 visant à modifier l’article 2 de la loi du 31 août 1946 suite à un incident survenue dans une séance de la Commission sur le point d’une participation ou non au vote des personnalités associées non parlementaires. Certes les travaux de cette commission ont donné lieu à un rapport parlementaire ^[4]Rapport 2344, par M. Charles Serre – Assemblée nationale – 1ère législature, 1947, Annexes, 1951.. Certes, Jean Lyon, dans le deuxième Tome de ses nouveaux suppléments au traité de droit politique, électoral et parlementaire d’Eugène Pierre, ajouta, toujours au paragraphe 604, une mention spécifique concernant spécialement cette commission, la rangeant de facto dans les travaux d’enquête parlementaire. Mais cette modalité législative de constitution par une Assemblée nationale constituante ne fait-elle pas de cette commission une sorte de commission ou organisme extra parlementaire, comme l’actuel Règlement de l’Assemblée nationale en connaît et dont il organise la nomination du ou des députés devant y siéger dans ses articles 24 à 26, commissions ou organismes dans lesquels des députés sont remplacés à chaque nouvelle législature ?

Cela peut se discuter en ce que cette modalité de création d’une commission d’enquête n’est pas exceptionnelle, non plus. Sous les IIème et IIIème Républiques, il est arrivé que l’origine des enquêtes parlementaires se trouve quelquefois dans de véritables lois, régulièrement promulguées ^[5]Loi du 31 octobre 1849, ordonnant une enquête parlementaire sur la situation et l’organisation des services de la marine. – Loi du 20 décembre 1849, ordonnant une enquête parlementaire sur … Continue reading. Avec cette Commission d’enquête créée par la loi du 31 août 1946, nous sommes donc face à un objet hybride mais qui n’est pas une incongruité dans notre histoire parlementaire. Il peut donner à réfléchir et pourrait inspirer des réformes à venir du Règlement de l’Assemblée nationale notamment en matière d’ouverture de ses travaux à des citoyennes et citoyens ^[6]Sur ce point aussi cette Commission n’est pas sans précédent. Comme le note Jules Poudra dans l’édition de 1878 de son Traité pratique de droit parlementaire « (1574) Une commission … Continue reading. Mais peut-il à proprement parler constituer un précédent nous permettant de trancher notre question du jour ?

Une commission vit-elle indépendamment de ses membres ?

Si nous reprenons les éléments apparus ci-avant, le cœur de notre question pourrait se formuler ainsi : une commission d’enquête a-t-elle une existence indépendamment de ses membres ?

Or, l’alinéa 1^er de l’article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale est ainsi rédigé : « La création d’une commission d’enquête résulte du vote par l’Assemblée de la proposition de résolution déposée en ce sens. »            Ainsi, une commission d’enquête existe-t-elle avant-même d’avoir des membres. Et deux seuls et uniques critères sont explicitement prévus à l’Article 6, alinéa 5 de l’ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, pour déterminer la clôture d’une commission d’enquête : le dépôt de son rapport ou, au plus tard, l’expiration du délai de six mois à compter de la date de l’adoption de la résolution qui l’a créée.

Mais cette même commission d’enquête, comme l’indique l’article 6 de la même ordonnance, est constituée « au sein » d’une assemblée parlementaire, dans le cas d’espèce, l’Assemblée nationale. Or, après les élections législatives, est-ce une nouvelle Assemblée qui se constitue, ou l’Assemblée nationale dont les membres ont été renouvelés ? Sur ce point, si l’on compare rapidement la procédure actuelle d’installation d’une nouvelle assemblée avec ce qui se pratiquait sous la IIIème République, la rupture entre deux législatures y apparaissait pas moins réelle qu’aujourd’hui avec même une procédure longue et complexe de vérification interne des scrutins et de validation de ceux-ci avant que ne soit formellement constituée la nouvelle Assemblée. L’enjambement d’une commission d’enquête, pourtant fréquent, aurait pu ne pas aller de soi.

D’aucuns rétorqueront que la comparaison historique a des limites. Ils pourront invoquer eux aussi les mannes d’Eugène Pierre : « Les précédents, nés de l’interprétation des textes, ne sont admis qu’à l’état d’appendices du règlement. Leur valeur donne lieu à de nombreuses contestations, et cela se conçoit. […] Le propre de l’esprit français est la clarté ; ce qu’il poursuit de préférence, c’est la logique pure. Or il n’apparaît pas toujours d’une façon claire, irréfutable, que le précédent invoqué s’applique à l’espèce qui constitue le litige. On n’aperçoit pas toujours aisément le lien logique qui unit la procédure adoptée en certaines circonstances et la procédure proposée pour une circonstance nouvelle. D’une part, il y a presque fatalement de légères différences de fait entre les espèces rapprochées et mises en parallèle. D’autre part, les interprétations auxquelles donne lieu le règlement ont rarement un caractère général. Elles ne peuvent l’avoir lorsqu’elles émanent de l’autorité présidentielle. Le Président tranche la difficulté qui surgit ; il évite de prononcer des paroles qui s’étendraient aux difficultés à venir. Les Chambres également n’aiment guère à se prononcer dans des termes qui auraient le caractère de résolutions véritables, juxtaposées aux articles du règlement.

Enfin, il faut bien le dire, les précédents sont parfois inspirés de l’esprit du moment. Ils ne contiennent pas toujours toute la vérité […]. Il suffit, quant à présent, de constater que les précédents ne peuvent être appliqués à l’état brut, pour comprendre que leur autorité, leur valeur soient fréquemment soumises à un contrôle et à une discussion lorsqu’ils sont invoqués dans les Assemblées.

Malgré cet inconvénient, une Chambre ne saurait prendre le règlement pour base unique de sa procédure. Elle perdrait ainsi tout le bénéfice des expériences antérieures. ».

Mais Eugène Pierre savait que le droit est une école d’imagination, surtout quand il est guidé par la volonté politique. Il offre ainsi une intéressante voie à ceux qui doutent du poids des précédents historiques :     « Les sources de la procédure peuvent donc se définir de la manière suivante : le règlement d’abord, et, dans tous les cas non douteux, son application par le Président. Dans les cas contestés où la lecture impartiale du texte fournit des lumières suffisantes, son application encore, mais avec des commentaires émanés du Président. Enfin dans les cas où la conscience du président hésite comme celle de la Chambre, un débat préjudiciel suivi d’un vote. ^[7]Eugène Pierre, op. cit., p. 19 à 23. »

Ainsi donc, seule une réelle délibération parlementaire serait légitime pour décider de donner corps, ou non, à une volonté politique, si celle-ci existe… L’existence de précédents, le silence de nos textes en vigueur et l’impérieuse nécessité d’un travail parlementaire sur un scandale social aussi ample obligent à ouvrir une discussion sur l’interprétation à donner au règlement de l’Assemblée nationale pour donner corps à une obligation démocratique.

Comme souvent lorsque l’on se retrouve aux limites de l’écrit et du non écrit dans le Règlement de l’Assemblée nationale, la réponse finale relèvera à n’en pas douter d’un raisonnement juridique empreint d’une forte dose d’opportunité politique. Cela est légitime et, en fait, inévitable. Ce qui n’est pas inévitable et qui serait donc moins légitime, serait de trancher cette question par défaut, dans le silence d’une non décision, en l’absence de toute justification, hors de toute délibération des députés.

En cas de réponse négative à notre question sur la possibilité pour une commission d’enquête d’enjamber deux législatures, le dilemme serait le suivant : soit attendre le début de la XVIème législature et laisser ainsi plusieurs mois au groupe ORPEA pour se retourner ; soit s’y atteler sans attendre, mais en devant travailler dans un délai restreint et dans une période électorale pouvant de fait limiter la disponibilité des parlementaires.

Sauf à essayer de démontrer et plaider que le délai de douze mois pendant lequel une commission d’enquête ne peut être recréée avec le même objet qu’une précédente commission d’enquête, ne soit lui-même enfermé dans une seule et même législature et n’enjambe pas, lui non-plus, deux législatures… À défaut et à l’image de cette législature, reviendra-t-il à nouveau au seul Sénat, non touché par un renouvellement dans les six prochains mois, de relever le flambeau du contrôle parlementaire, qui échappa si souvent des mains de l’Assemblée depuis cinq ans ?