Projet de loi ELAN : un faux départ pour la cohésion des territoires [Note #19]

Annoncé comme une réponse globale aux problèmes concrets du mal-logement et intégré dans la rhétorique « libérer et offrir de nouvelles opportunités ; protéger et donner plus à ceux qui ont moins ^[1] Présentation du projet de loi par le Gouvernement : http://www.gouvernement.fr/action/le-projet-de-loi-elan-evolution-du-logement-de-l-amenagement-et-du-numerique », le projet de loi ELAN^[5]Projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, présenté en Conseil des ministres le 4 avril 2018 : … Continue reading s’inscrit en réalité dans le droit fil des textes purement techniciens.

Il poursuit une appréciable démarche de simplification entreprise par le Gouvernement, amorcée par le projet de loi « Pour un Etat au service d’une société de confiance ». Ciblant en particulier le code de la construction et de l’habitation qui va subir une cure d’amaigrissement, ce projet de loi n’est toutefois pas à la hauteur des enjeux d’accès au logement pour les plus modestes.

Car, une large part de ses dispositions procède d’une conviction défendue de longue date par les constructeurs et désormais partagée par le ministère de la Cohésion des territoires selon laquelle l’excès de règlementation issu des lois qui se sont succédé ces vingt dernières années a conduit à une hausse continue du coût de la construction^[2]On peut notamment citer la loi SRU, la loi relative à l’engagement national pour le logement, la loi portant sur le droit opposable au logement, la loi de mobilisation pour le logement, la loi … Continue reading ; facteur qui entrave d’autant le « choc de l’offre », fil rouge de la fil rouge de la « Stratégie logement » du Gouvernement Philippe^[3]Cf. notamment l’annonce de la Stratégie Logement du Gouvernement le 20 septembre 2017 : http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/le-gouvernement-presente-sa-strategie-pour-le-logement .  

De fait, et bien que le montant des travaux ne représente en moyenne que 67 % du coût total de la construction de logements⁵’^[4]Etude de la Direction des Fonds d’Epargne de la Caisse des Dépôts :https://www.prets.caissedesdepots.fr/IMG/pdf/eclairages_17.pdf, il ne fait guère de doute que la rationalisation de règlementations parfois disproportionnées, voire même contradictoires, constitue un levier de baisse du coût du logement. En cela, l’appui à la démarche de construction s’avère salutaire.

            Néanmoins, encore faut-il qu’une règlementation ne soit pas considérée uniquement comme une contrainte exogène, mais que sa pertinence soit appréciée par rapport aux objectifs qu’elle poursuit. Si l’allégement des normes et la simplification sont nécessaires, elles n’ont toutefois jamais incarné à elles-seules une stratégie pour une politique publique cohérente et efficace.  

En outre, par-delà la maxime « construire plus, mieux et moins cher » qui s’incarne dans certaines dispositions techniques du projet de loi ELAN, se distingue un titre II portant « évolutions du secteur du logement social » qui dévoile les sous-jacents idéologiques du Gouvernement : une approche oubliant « ceux qui ont moins » et une défiance marquée face aux élus locaux et aux acteurs des territoires.

De l’assèchement des bailleurs à la réorganisation du secteur du logement social

Le 20 décembre dernier, après l’adoption définitive de la première loi de finances du quinquennat ^[6] Loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2017/12/30/CPAX1723900L/jo/texte, nous avions exprimé la crainte que l’affaiblissement financier des bailleurs sociaux qui en découlait constitue uniquement un prélude au regroupement forcé des organismes de logement social ^[7] Se référer à notre contribution pour L’Hétairie « La « Stratégie logement » du Gouvernement Philippe : vers un choc de l’offre… à deux vitesses » : … Continue reading. au profit de grands groupes privés de l’immobilier. Et en effet, la réduction de loyer de solidarité (RLS) supportée par ces bailleurs à partir de 2018 semble avoir induit les conséquences redoutées dans l’assèchement de leurs capacités d’autofinancement : le nombre de logements mis en chantier a ainsi reculé de 3,4 % au cours du premier trimestre 2018 ^[8] D’après les derniers chiffres publiés par le ministère de la Cohésion des territoires : … Continue reading

Certes, un plan de 10 milliards d’euros a depuis été annoncé par la Caisse des Dépôts ^[9] Le 5 avril dernier, la Caisse des Dépôts a annoncé qu’elle engageait 10 milliards d’euros à destination des organismes de logements sociaux : 2 milliards d’euros de « prêts … Continue reading afin d’effacer les impacts de la RLS. Mais cette réaction n’est qu’un leurre : ces mesures bienvenues ne compenseront pas la baisse des fonds propres des bailleurs, qui ont un impact négatif tant sur leur autofinancement que sur leur capacité d’emprunt. Les prêts ne sont que des solutions à court terme : ils ne remplaceront pas la réduction des recettes perçues par les organismes et la dégradation de leur modèle économique.  Et les 800 millions d’euros de baisse de loyers prévus pour 2018 et 2019 sont d’ores et déjà applicables, tandis que le plan de la Caisse des Dépôts n’aura un impact  qu’à long terme, s’il advient puisque son financement par Action Logement semble menacé, le Gouvernement envisageant dans son projet de loi « PACTE » de réduire le « 1% logement » qui finance Action Logement ^[10] Selon l’avant-projet de loi « PACTE », le Gouvernement cherche à fixer à 50 au lieu de 20 salariés le seuil d’exonération du 1% logement, participation des employeurs à … Continue reading

On constate dès lors l’hypocrite justification de la restructuration du secteur du logement social par la nécessité de « faire face à la pression économique », alors que le Gouvernement a lui-même initié la baisse des loyers dans le secteur du logement social ^[11] Cf. notamment l’étude d’impact du projet de loi ELAN : … Continue reading : fragilisés, les organismes de logement social se trouvent bien plus vulnérables face aux velléités centralisatrices du Gouvernement Philippe. Ce dernier l’admet lui-même dans l’exposé des motifs du projet de loi ELAN : cette restructuration des acteurs du logement social intervient dans la continuité de la RLS ^[12] Exposé des motifs du projet de loi : « Il comporte les dispositions nécessaires pour engager cette réforme profonde du secteur HLM, en cohérence avec les mesures prévues en loi de … Continue reading. A ce titre, dans sa version présentée en Conseil des ministres, la principale mesure de l’article 25 du PJL ELAN contraint les organismes de logement social ^[13] Les organismes de logement social peuvent prendre différentes formes, telles que les offices publics de l’habitat, les sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré, les sociétés … Continue reading à se regrouper lorsqu’ils gèrent moins de 15 000 logements sociaux. Force est donc de constater que l’article 25 du projet de loi ELAN est à bien des égards le miroir de l’article 52 de la loi de finances pour 2018.

Sur les 861 bailleurs existants, environ 450 structures devront donc se regrouper à compter du 1^er janvier 2021. Ces groupes pourront prendre la forme soit de « sociétés mères » classiques ^[14] Ces maisons mères pourront être soit un organisme de logement social, soit une holding pure. qui contrôleront les bailleurs sociaux, soit de « sociétés de coordination » ^[15] Ces sociétés de coordination pourront avoir la forme de SA HLM agréée ou de société coopérative. dans lesquelles les bailleurs prendront une part du capital. Quelle que soit la formule retenue, ils auront vocation à mutualiser les finances des bailleurs, et à faciliter, à terme, la concentration de la construction et de la gestion du logement social par des grands groupes nationaux.

Le Gouvernement justifie cette mesure par les économies d’échelle potentiellement générées grâce à la mutualisation des moyens, des ressources financières et des fonctions stratégiques des organismes de logement social. De même, toujours selon le mythe des « dodus dormant », le ministre de la Cohésion des territoires considère que les plus petits bailleurs n’investissent pas une grande partie de leur trésorerie en raison d’une mauvaise maîtrise des coûts de gestion ou par excès de prudence face aux risques et aux aléas d’exploitation. Selon lui, une mutualisation financière et une solidarité dans le cadre d’un groupe permettraient ainsi de répartir les risques, d’éviter « l’argent qui dort » ^[16] Cf. notamment l’étude d’impact du projet de loi : https://www.legifrance.gouv.fr/Media/Droit-francais/Etudes-d-impact/ei_art_39_2018/ei_pjl_evolution_logement_amenagement_numerique_elan et de favoriser l’investissement dans la construction.

Dans les faits, quelques économies d’échelle seront sans doute induites par certains de ces regroupements. Pour autant, la corrélation entre taille et efficacité reste à démontrer. Aucune étude ne permet de justifier une taille minimale, au regard des impacts simultanés du contexte d’intervention, du modèle d’organisation et du rythme de développement propre à chaque bailleur social. Surtout, au-delà d’une certaine taille, ce sont des « déséconomies » d’échelle qui sont susceptibles d’être générées, les coûts de structure augmentant plus que proportionnellement par rapport au nombre de logements gérés ^[17] Cf. notamment l’étude de Wavestone de 2016 sur la performance de l’immobilier social : https://wellcom.fr/presse/wavestone/2016/06/immobilier-social-mesure-performance-immobiliere/.

Au surplus, une telle atteinte aux principes constitutionnellement garantis de liberté d’entreprendre applicable aux bailleurs sociaux et de libre administration des collectivités territoriales doit se justifier par des objectifs d’intérêt général clairement établis. Si la production de logements sociaux peut constituer un tel objectif, encore faut-il que cela soit clairement démontré ^[18] Conseil constitutionnel, 17 janvier 2013, n° 2012-660 DC.. Une réelle insécurité juridique pèse donc sur le dispositif. D’autant que, dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’Etat a regretté l’insuffisance de l’étude d’impact s’agissant de la restructuration du secteur du logement social. En effet, le Gouvernement n’a fourni aucun élément susceptible de justifier que l’obligation de regroupement ou le seuil fixé à 15 000 logements gérés poursuivaient un objectif d’intérêt général ^[19] Avis du Conseil d’Etat sur le projet de loi ELAN, 29 mars 2018 : jQuery('#footnote_plugin_tooltip_5365_19').tooltip({ tip: '#footnote_plugin_tooltip_text_5365_19', tipClass: 'footnote_tooltip', effect: 'fade', predelay: 0, fadeInSpeed: 200, delay: 400, fadeOutSpeed: 200, position: 'top center', relative: true, offset: [-7, 0], });">http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/projets/pl0846-ace.pdf))

Enfin, au-delà de l’approximation économique sous-tendant une telle démarche et de sa fragilité juridique, il est illusoire de croire que l’efficacité de la politique du logement dépende d’un regroupement centralisé des organismes de logement social au détriment de la prise en compte des réalités locales.

A nouveau, l’hypocrisie du ministère de la Cohésion des territoires est manifeste lorsqu’il érige comme objectif de la restructuration des bailleurs sociaux la nécessité que « la politique du logement soit mieux territorialisée afin qu’elle réponde à la diversité des besoins des populations et des territoires » ^[20] Exposé des motifs du projet de loi. En réalité, le Gouvernement souhaite évincer les élus locaux de la gestion du logement social. A ce titre, dans l’étude d’impact, il exprime sa crainte que « des élus pourraient parfois préférer conserver le contrôle et abonder les ressources par des subventions […] plutôt que de s’adosser ou de s’associer à des acteurs en meilleure santé financière ».

Les collectivités territoriales sont soucieuses de leur place dans la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat. Il reste ainsi à espérer que le débat parlementaire mettra en exergue les tenants et les aboutissants de cette restructuration.

Présentée comme un pari audacieux, la restructuration des bailleurs sociaux incarne en réalité la volonté d’évincer les élus locaux de la politique de l’habitat au profit d’une centralisation du secteur parmi les grands groupes privés de l’immobilier.

Cette fusion à marche forcée procède également de l’assèchement de la ressource publique destinée aux plus faibles. Face à l’évidence, le ministère de la Cohésion des territoires oppose l’argument du financement par la vente du logement social. Encore faut-il que la mesure réponde à un besoin concret sur le terrain…

Le mirage du financement du logement social par sa vente aux occupants

Le Gouvernement, habité par une idéologie libérale, souhaite vendre des logements anciens à des propriétaires modestes pour permettre le financement de la construction de logements neufs. Mais, comme souvent avec le nouvel exécutif, la réalité du terrain diffère de celle de la communication.

En multipliant par cinq la vente de logements sociaux (soit 40 000 ventes annuelles), le Gouvernement espère dégager les 2 milliards d’euros qui combleraient les saignées financières opérées par la loi de finances pour 2018. Pour ce faire, le projet de loi ELAN envisage de « libérer les énergies » : dispense d’autorisation préfectorale, suppression du droit de préemption des communes et liberté du bailleur dans la fixation du prix de vente en cas de cession à un autre organisme (auparavant, le service des domaines et la commune fixaient ce prix) ^[21] V. article 29 du projet de loi ELAN..

Le projet a immédiatement suscité de légitimes réactions défavorables :

La Fondation Abbé Pierre s’est par exemple vivement inquiétée de cette politique de ventes alors même que deux millions de familles demeurent dans l’attente de l’attribution d’un logement social ^[22] Rapport 2018 de la Fondation Abbé Pierre sur les politiques du logement : http://www.fondation-abbe-pierre.fr/documents/pdf/synthese_rapport_2018_les_politiques_du_logement.pdf .

• Pierre Madec, économiste à l’OFCE, a quant à lui tempéré l’enthousiasme gouvernemental en rappelant, qu’actuellement, les ventes plafonnent à 8 000 par an ^[23]https://www.lemoniteur.fr/article/loi-elan-la-vente-de-logements-sociaux-pas-aussi-simple-que-prevu-35449236. Car nous disposons du recul nécessaire : dès 2007, un accord passé entre l’Union Sociale pour l’Habitat (qui rassemble 723 bailleurs sociaux) et l’Etat avait fixé un objectif identique.
• Frédéric Paul, délégué général de l’Union sociale pour l’habitat (USH), partage ce constat et qualifie l’objectif de « non réaliste ».
• La Confédération Nationale du Logement estime quant à elle, par la voix de son Président Eddie Jacquemart, que « l’Etat se désengage en vendant les bijoux de famille pour financer les logements sociaux de demain » pointant du doigt « la privatisation d’un bien public, financé par la solidarité nationale ^[24]https://www.capital.fr/immobilier/loi-elan-vendre-des-logements-sociaux-une-equation-difficile-a-resoudre-1280765 ».

            Plus généralement, les acteurs du secteur s’interrogent sur le modèle économique de la construction de nouveaux logements financés par la vente de logements anciens. En effet, plusieurs facteurs pourraient venir rendre plus complexe, voire entraver cette mesure :

• Le premier d’entre eux tient à la solvabilité des ménages, grevée par la suppression de l’APL Accession ^[25] L’APL Accession est une aide personnalisée au logement aux emprunteurs qui deviennent propriétaires via un prêt conventionné ou un prêt accession social. Elle a été quasi-intégralement … Continue reading(laquelle réduisait les mensualités de crédit de 50 000 ménages modestes).

En outre, il va sans dire que les occupants des logements sociaux, ménages modestes par définition, n’ont pas les moyens d’acquérir un appartement, même à un prix inférieur à celui du marché. Leur niveau de revenu médian en atteste : 15 900 euros contre 20 200 euros pour la population générale. Et l’on peut assurer l’échec de cette politique, et en stigmatiser les causes, avec d’autant plus d’assurance qu’une initiative comparable avait échoué en 2010, précisément parce que les ménages locataires n’avaient pas les moyens d’accéder à la propriété.

• La capacité des futurs acquéreurs à s’acquitter des charges de copropriété ne manque pas non plus d’interroger, laissant craindre la dégradation à venir des copropriétés.
• Enfin, symbole ultime du leurre qu’incarne la politique gouvernementale en matière sociale : les communes pourront désormais maintenir pendant 10 ans, au lieu de 5 actuellement, les logements sociaux vendus dans le décompte de la loi SRU, s’épargnant ainsi d’avoir à reconstituer l’offre.

Signe du désengagement de l’Etat dans le financement du logement social, il est regrettable de promouvoir ce dispositif comme solution d’autofinancement des bailleurs sociaux, sans tenir compte de ses effets contrastés, déjà observés. La vente de logement social devrait plutôt être intégrée dans la perspective de développement des parcours résidentiels, troisième pan du chantier ouvert par le Gouvernement en matière de logement social.

Le parcours résidentiel des locataires, un chantier insuffisamment investi

La France compte environ 4,5 millions de logements sociaux et, à la fin de l’année 2016, 2 millions de demandes demeuraient non pourvues. Parmi le stock de demandes de logements non satisfaites, environ 660 000 émanent de ménages déjà logés dans le parc social ^[26] Données issues de l’Enquête Logement de l’INSEE. Cette enquête est menée tous les cinq ans. Les résultats de l’enquête 2013 ont fait l’objet d’une publication en 2016 : … Continue reading. Or, certaines demandes aujourd’hui non satisfaites pourraient l’être si le parcours résidentiel des occupants de logements sociaux était plus cohérent, plus adapté à l’évolution de la composition des familles, à l’évolution de la vie professionnelle ou encore au vieillissement de la population.

Pendant de nombreuses années, le logement social a constitué une étape vers la propriété. A l’inverse, aujourd’hui, les ménages s’installent de façon pérenne dans le logement social. Trois raisons sous-tendent ce phénomène :

• l’instabilité professionnelle et la multiplication des parcours professionnels moins linéaires avec l’alternance de périodes de travail et de périodes de chômage ;
• l’instabilité familiale (l’enquête Logement de l’INSEE révèle notamment qu’environ 20 % des logements sociaux sont occupés par des familles monoparentales) ;
• la difficulté à se loger dans le parc privé en raison du coût des loyers, particulièrement dans les zones très tendues.

Dans ces conditions, il s’avère essentiel pour les bailleurs sociaux de pouvoir adapter au mieux l’offre de logement à l’évolution des demandes ; et, dans cette perspective, la mobilité résidentielle revêt un caractère essentiel.

Afin de répondre à l’enjeu de la mobilité résidentielle et d’inciter à une logique de parcours pour des locataires qui s’installent à long terme dans le logement social, le code de la construction et de l’habitation prévoit d’ores et déjà des dispositions particulières de mobilité ^[27] Article L.422-3-1 du Code de la construction et de l’habitation. Celles-ci permettent notamment au bailleur de proposer, sous certaines conditions, un logement plus adapté à la taille du ménage concerné. Le bailleur doit ainsi effectuer trois propositions de relogement au locataire. Si ce dernier les refuse, il perd son droit au maintien dans les lieux et peut se voir déchoir de ses droits d’occupation dans les six mois suivant le refus de la troisième proposition.

Mais, si la procédure existe, force est de constater sa lourdeur et qu’elle nécessite, pour être opérationnelle, un stock de logements acceptables à disposition du bailleur pour que celui-ci puisse réaliser des propositions décentes au locataire concerné.

En outre, le projet de loi ELAN lie l’application de ces dispositions au nouveau rôle dévolu aux commissions d’attribution qui ont vocation à devenir des « commissions d’attribution et d’examen de l’occupation des logements ». Les acteurs du logement social réclamaient la mise en place de ce réexamen périodique et automatique de la situation des locataires Certains organismes HLM avaient d’ailleurs déjà mis en place des outils pour une gestion plus agile de leur parc. Désormais, la loi devrait prévoir le réexamen des situations des locataires tous les six ans. Si cette disposition apparaît comme un progrès pour une plus grande fluidité dans les parcours et un outil intéressant pour une réelle adaptation des logements à la situation des personnes qui les occupent, il n’en demeure pas moins que, à nouveau, elle fonctionnera uniquement :

• si les organismes disposent du stock de logements adaptés, en nombre et en diversité ;
• si les locataires sont pleinement associés à la systématisation d’un tel examen, avec une information suffisante à l’entrée dans le logement ;
• et si les nouvelles « commissions d’attribution et de l’examen de l’occupation des logements » ont les moyens d’assumer les nouvelles missions qui leurs sont dévolues.

A ce titre, le Conseil d’Etat, dans son avis sur le projet de loi, a estimé nécessaire de prévoir un délai d’application de la disposition suffisamment long pour permettre aux bailleurs et aux commissions de prévoir les conditions dans lesquelles ils pourront absorber, de manière efficace, le surplus d’activité demandé. Car, sans cette nécessaire préparation, on peut craindre que cette nouvelle compétence ne s’exerce pas de manière satisfaisante ^[28] Avis du Conseil d’Etat sur le projet de loi ELAN, 29 mars 2018 :http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/projets/pl0846-ace.pdf.

La question du réexamen périodique de la situation des locataires pose également la question des locataires assujettis au supplément de solidarité ^[29] Un supplément de loyer de solidarité peut être réclamé par un bailleur social dès lors que les revenus du locataire excèdent les plafonds de ressources exigés pour l’attribution d’un … Continue reading. Ces ménages demeurent dans le parc social alors que leurs ressources leur permettraient de se loger dans le parc privé et de libérer ainsi des logements pour des familles correspondant plus aux critères d’attribution de logement social. Il apparaît toutefois que les locataires assujettis au supplément de solidarité sont peu nombreux et marginales les procédures permettant de les déchoir de leur droit au maintien dans les lieux. En réaction, dans son rapport thématique de 2017 consacré au logement social, la Cour des comptes évoque l’idée d’une augmentation du supplément de solidarité pour placer le loyer acquitté au niveau de l’équivalent dans le parc privé ^[30] Rapport public thématique de la Cour des comptes sur le logement social de 2017 : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/…/20170222-rapport-logement-social.pdfafin de faciliter la mobilité des ménages concernés ^[31] Par ailleurs, d’aucuns voient dans l’hébergement de ces ménages dans les logements sociaux un vecteur de mixité sociale évitant de créer des « poches de précarité » dans certains … Continue reading.

Enfin, la question de la mobilité dans le parc locatif social revêt également une importance particulière dans le cadre d’une politique efficace de prévention des expulsions. La problématique des loyers impayés et des expulsions représente en effet un défi considérable pour les organismes HLM. Dans ce cadre, une prise en compte la plus précoce possible des problèmes de ressources des locataires et une action rapide pour une mobilité vers un logement plus adapté aux ressources de ces derniers permettraient aux bailleurs d’éviter de lourdes procédures et au locataire une dégradation de sa situation financière souvent déjà précaire. Dans ces cas précis, le réexamen périodique n’apporte pas de réponse satisfaisante dans la mesure où le délai de six années entre chaque évaluation ne semble pas pertinent.

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D’ailleurs, sur ce sujet, le projet ELAN reste assez timide en ne mettant en place qu’une coordination entre les procédures de surendettement et les procédures d’expulsion locative. Il est nécessaire que les organismes maintiennent une vigilance permanente sur certaines situations en dehors du périmètre de la commission d’attribution et d’examen de l’occupation du logement.

Sans grand espoir d’évolutions substantielles lors du débat parlementaire, cette loi parviendra vraisemblablement à lever certains freins à la construction et à réduire un morceau de dépense publique. Il s’agit cependant des seuls honneurs qui peuvent lui être concédés. Car le goût d’inachevé d’une part, et ce constat de recentralisation latente de la politique du logement social d’autre part, peuvent être transposés dans l’analyse des autres dispositions du projet de loi ELAN :

• Supposé être un vecteur d’efficacité pour la mobilisation du foncier, le titre 1^er relatif à l’aménagement se contente de recycler des outils existants en cherchant systématiquement à intégrer le haut patronage de l’Etat dans les projets d’aménagement.

Incarnant le volet législatif de la revitalisation des centres-villes et des villes moyennes visées par le plan Action Cœur de Ville du Gouvernement, le titre 4 s’avère tout aussi décevant. Les propositions autrement plus ambitieuses des sénateurs sur le sujet offrent d’ailleurs un contraste saisissant ^[32] Cf. la proposition de loi sénatoriale portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl17-460.html

Dépourvu de souffle, sans grande ingéniosité, ELAN met un point d’honneur à pousser les collectivités territoriales de côté et porte un nouveau coup aux opérateurs locaux des politiques de l’habitat. Les conditions sont réunies pour que le logement social soit définitivement centralisé auprès de grands opérateurs nationaux, au détriment de la territorialisation de la politique de l’habitat.

Quant à l’ambition présidentielle de lutte contre le mal-logement, on l’attendra encore…