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Les missions temporaires : négation ou rouage du parlementarisme ? #78

Maître de conférences HDR Université de Lille, CRDP-ERDP, ULR n°4487

En plein cœur de l’été, le Journal officiel a publié deux décrets, signés par Jean Castex, assez largement passés inaperçus mais à la symbolique non négligeable. Par le premier, le chef du Gouvernement chargeait le député Benjamin Griveaux d’une mission temporaire sur les moyens d’assurer aux jeunes une meilleure alimentation ; par le second, il renouvelait la mission temporaire confiée le 24 février à Jacques Savatier sur la cohésion des territoires. Cette nouvelle mission et ce renouvellement de mission exploitent une possibilité ouverte par deux articles du code électoral : LO 144 (pour les députés) et LO 297 (pour les sénateurs). La première disposition précise en effet que « Les personnes chargées par le gouvernement d’une mission temporaire peuvent cumuler l’exercice de cette mission avec leur mandat de député pendant une durée n’excédant pas six mois ». Si la mission cesse d’être temporaire au sens du code électoral, c’est-à-dire si elle se prolonge au-delà de six mois, alors le député ou le sénateur en mission cesse d’être parlementaire et il est, en vertu de l’article LO 176 du code électoral, remplacé par son suppléant ou son suivant de liste[1]On relèvera la formulation quelque peu étonnante du décret du 6 août 2020 renouvelant la mission confiée à Jacques Savatier dans la mesure où il précise que cette mission « est … Continue reading

            Ces missions diffèrent des outils de contrôle parlementaire[2]Ces missions ne doivent pas être confondues avec les missions que les parlementaires peuvent effectuer pour l’assemblée à laquelle ils appartiennent. Ainsi un amalgame a-t-il pu être opéré … Continue reading.

Au demeurant, le procédé est ancien puisqu’il remonte à la IIe République (loi du 15 mars 1849). Il s’inspire, dans une certaine mesure, des missions que les assemblées révolutionnaires confiaient à leurs membres pour rendre compte de la situation dans tel ou tel département.  

En effet, dès 1849, la loi impose que la mission ne puisse durer plus de 6 mois sans faire tomber le parlementaire sous le coup d’une incompatibilité le contraignant à abandonner son mandat. Mais le renouvellement de mission s’avérait tout à fait possible à l’époque sans déclencher d’incompatibilité. Ainsi un parlementaire pouvait-il finalement exercer une mission de manière quasiment permanente à condition que celle-ci soit renouvelée tous les 6 mois. De cette façon, des députés ont été nommés gouverneur de l’Algérie, résident général du Maroc ou encore ambassadeurs dans différents pays et ils ont cumulé ces fonctions durant plusieurs années avec leur mandat parlementaire [3] V. Gilles TOULEMONDE, « Les parlementaires en mission à la demande du Premier ministre », RDP, 2017, p. 1314.. Si la loi du 30 décembre 1928 a mis fin à cette pratique, cette dernière a pu ressusciter avec la loi du 14 novembre 1950 avant que la Ve République ne revienne à la rigueur du texte de 1928 : si la mission est prolongée au-delà de 6 mois, il est mis fin au mandat du parlementaire[4]V. Gilles TOULEMONDE, Ibid., p. 1340..

            Mais si le droit positif paraît plus rigoureux sous la Ve République que sous les Républiques précédentes en ce qu’il encadre davantage cette pratique, cela n’a pas conduit, bien au contraire, à une raréfaction de celle-ci. Inemployée entre 1958 et 1973, la pratique des missions temporaires est devenue extrêmement fréquente en ce début de XXIe siècle. Au 20 août 2020, on compte 778 décrets par lesquels le Premier ministre confie ou renouvelle une mission temporaire à un parlementaire [5]Nous avons élaboré une base de données, accessible à toutes et tous, recensant l’ensemble de ces décrets : https://lo144.nakalona.fr., dont près de 84% ont été pris depuis 1993 et l’arrivée au pouvoir d’Édouard Balladur. Réunis, François Fillon (118 décrets), Édouard Philippe (102), Jean-Pierre Raffarin (87) et Manuel Valls (85) ont à eux seuls confié plus de la moitié de l’ensemble de ces missions temporaires.

            Une telle importance interroge. Cette pratique constitue-t-elle un dévoiement, voire la négation du parlementarisme en ce qu’elle se traduit par la réalisation d’une mission par des parlementaires pour le Gouvernement ? L’ampleur ou le volume de parlementaires ainsi missionnés permet-il encore aux parlementaires et à l’institution parlementaire d’exercer leurs missions constitutionnelles de représentation, de législation et de contrôle correctement ? Au contraire, les missions temporaires ne sont-elles pas nécessaires au bon fonctionnement de notre système ? Ne sont-elles pas un outil précisément adapté au parlementarisme si singulier de la Ve République ?

            Si les missions temporaires sont souvent dénoncées comme des instruments de remise en cause du régime parlementaire (I), elles apparaissent en réalité nécessaires au bon fonctionnement de la majorité parlementaire et de sa relation au Gouvernement (II).

Les missions temporaires, instruments de remise en cause du régime parlementaire ?

            Régulièrement, revient dans le débat la remise en cause de ces missions temporaires accusées de malmener la séparation des pouvoirs (A) et de ne pas permettre l’épanouissement du mandat parlementaire (B). En témoigne le vote par le Sénat d’une proposition de loi organique les supprimant en février 2016 ou encore la tentative, une nouvelle fois infructueuse, de les supprimer lors du vote de la loi sur la confiance dans la vie politique en 2017 : le Gouvernement dut batailler pour obtenir le retrait d’une disposition sénatoriale car même la rapporteure de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, y était favorable au motif qu’ « il n’est pas utile que nous [les parlementaires] dépendions du pouvoir exécutif pour effectuer notre travail de parlementaires »[6] J.O.A.N., C.R., 3e séance du 28 juillet 2017..

La séparation des pouvoirs malmenée ?

            Plusieurs auteurs voient dans la pratique des missions temporaires une atteinte ou une « dérogation »[7] V. par ex. Christine MAUGÜE, concl. sur CE, sect., 25 sept. 1998, M. Mégret, RDP, 1999, p. 254 et s., spécialement p. 259. au principe de séparation des pouvoirs qui gouverne les régimes démocratiques modernes.

            Il est vrai qu’il n’existe aucune limite à la nature des missions ainsi confiées aux parlementaires par le Premier ministre. On a vu que, dans l’histoire, il n’était pas rare que des fonctions administratives leur soient ainsi confiées. Sous la Ve République, rien n’interdit que ce soit encore le cas. Ainsi, Pierre Mauroy, Premier ministre, répondait-il à la critique de la nomination du député Christian Nucci pour effectuer la mission de Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie de la manière suivante : « Durant ce délai [de 6 mois pour la réalisation d’une mission temporaire], le Gouvernement dispose de toute latitude pour confier à un parlementaire une mission particulière, quelle qu’en soit la nature »[8] Rép. min. n° 27660, 14 févr. 1983 : J.O.A.N., Q.,  1983, p. 1463. Souligné par nous.. Ce genre de mission, que nous qualifierons d’ « administrative », est cependant devenu rare alors qu’il était la norme sous les Républiques précédentes ; on en dénombre seulement 7 sous la Ve République [9] Ambassadeur en Espagne (D. du 27 janvier 1983) et auprès du Conseil de l’Europe (D. du 7 janvier 1986) ; Représentant spécial de la France en Afghanistan et au Pakistan (D. du 10 mars 2009 … Continue reading.

            Il est certain que si ce genre de pratique s’était maintenu ou développé, l’argument de l’atteinte à la séparation des pouvoirs aurait eu beaucoup de poids. Car les autorités administratives sont, en vertu de l’article 20 de la Constitution, placées sous l’autorité du Gouvernement ; la Constitution prévoit même que le Gouvernement « dispose de l’administration ». De fait, il est clair qu’un ambassadeur ou un Préfet (le Haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie remplissait des fonctions préfectorales) est aux ordres du Gouvernement et du Président de la République ; il a même envers le Gouvernement un devoir de loyauté. Cette « fonctionnarisation » des missions cadre mal avec l’indépendance dont doivent pouvoir jouir les parlementaires. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le code électoral prévoit l’incompatibilité entre le mandat parlementaire et la mission qui cesse d’être temporaire puisqu’elle dure plus de 6 mois[10] L’article LO 142 du code électoral prévoit aussi, de manière plus générale, l’incompatibilité entre le mandat parlementaire et une fonction publique non élective.. Une telle prolongation marquerait une forme d’aspiration du parlementaire par l’administration.

            Mais si ce genre de fonctions est techniquement toujours possible pour un parlementaire, la loi organique du 11 octobre 2013, applicable sur ce point depuis le renouvellement de l’Assemblée nationale de 2017, les rend peu probables. En effet, le texte ajoute un nouvel alinéa à l’article LO 144 du code électoral aux termes duquel : « L’exercice de cette mission ne peut donner lieu au versement d’aucune rémunération, gratification ou indemnité »[11] Contrairement aux propos tenus par Éric Coquerel lors de la 3e séance du 28 juillet 2017, selon lequel « Je vous rappelle que ces missions ouvrent droit à gratification » et qui … Continue reading. Finalement, on constate que rares sont les missions qui correspondent ainsi à des fonctions administratives (moins de 1%).

            Les missions confiées sont donc beaucoup plus largement des fonctions d’expertise. Le Premier ministre aurait pu confier cette mission à l’un de ses agents, à un haut-fonctionnaire, mais il fait appel à un parlementaire. Il espère ce faisant en retirer un bénéfice politique. Mais cela ne soumet en rien le parlementaire aux ordres du Gouvernement. L’ensemble des parlementaires que nous avons interrogés ayant réalisé une mission temporaire nous ont tous affirmé leur totale indépendance et l’absence de consignes du Premier ministre dans l’écriture de leur rapport. Certes, la lettre de mission qui accompagne le décret de nomination peut assigner un objectif à la mission, mais le parlementaire est libre de choisir les voies et moyens à proposer pour l’atteindre et, s’il ne partage pas l’objectif poursuivi, il est libre de refuser la mission proposée. Comme l’affirme Christine Pires-Beaune qui a effectué une mission temporaire en 2015 : « Je vous garantis que pendant six mois, nous n’avons pas eu une seule injonction de la part du Gouvernement pour que notre rapport aille dans un sens ou un autre »[12] J.O.A.N., C.R., 3e séance du 28 juillet 2017..

            Si l’indépendance des parlementaires est garantie, en quoi les missions temporaires remettent-elles en cause la séparation des pouvoirs ? Nous avons, en France, une vision organiciste de la séparation des pouvoirs qui cadre bien mal avec la logique de la séparation des pouvoirs prévalant dans un régime parlementaire. On voudrait une séparation étanche entre les organes exécutifs et parlementaires, laquelle n’existe même pas vraiment dans les régimes de type présidentiel. Le régime parlementaire est un régime dans lequel le Gouvernement est responsable (au sens politique) devant le Parlement. Cela aboutit à ce que la majorité issue des élections législatives gagne le droit de gouverner. Comme le disait déjà Royer-Collard, « ce n’est plus le ministère qui a la majorité, mais la majorité qui a le ministère »[13] Cité par Robert de NESMES-DESMARETS, Les doctrines politiques de Royer-Collard, thèse Montpellier, Gustave Firmin, 1908, p. 222.. Dit autrement, dans un régime parlementaire, il y a une branche parlementaire de la majorité et une branche gouvernementale de cette même majorité. Il existe donc des liens permanents entre parlementaires et membres du Gouvernement. Les missions temporaires, loin de remettre en question la séparation des pouvoirs dans le cadre du régime parlementaire, y participent fondamentalement dès lors qu’elles n’empêchent pas les parlementaires d’exercer leurs missions constitutionnelles. Mais c’est alors une seconde critique qui se développe s’agissant de ces missions.

Le mandat parlementaire remis en cause ?

            L’exercice d’un mandat parlementaire exige que l’élu s’y consacre, si ce n’est pleinement, au moins de manière effective et régulière. A ce titre les assemblées ont institué, certes tardivement, des obligations de participation à leurs travaux sous peine de sanctions financières[14] Articles 42 et 159 du règlement de l’Assemblée nationale ; articles 23 bis A et 23 bis du règlement du Sénat.. De même, l’ordonnance organique n° 58-1066 du 7 novembre 1958 limite-t-elle la possibilité pour les parlementaires de déléguer leur vote à de rares hypothèses : maladie, accident, service militaire… Mais, parmi les cas de délégation de vote possible figure l’accomplissement d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement.

            On pourrait donc penser que les parlementaires en mission sont trop accaparés par cette dernière et qu’ils délaissent leur mandat pour n’être finalement plus que des auxiliaires du Gouvernement. Reconnaissons que cela est tout à fait possible. Cependant, la pratique, et les entretiens avec les parlementaires en mission semblent le démontrer, est assez différente. L’ensemble des parlementaires que nous avons interrogés reconnaît qu’une mission est prenante. Un parlementaire nous a même confié qu’il avait demandé à son suppléant d’être bien plus présent en circonscription qu’à l’accoutumée afin de compenser la présence moins active du parlementaire dans le territoire où il a été élu. Mais l’immense majorité des parlementaires interrogés considère plutôt qu’avec une organisation très précise et rigoureuse du travail, ils avaient pu concilier activité à l’assemblée à laquelle ils appartenaient, activité en circonscription et mission pour le Gouvernement. Tous étaient présents lors des séances de questions au Gouvernement ; aucun ne manquait la réunion de groupe politique du mardi matin ; et ils participaient aux débats législatifs en commission et en séance comme ils en avaient l’habitude.

            Certes cette participation aux travaux de leurs assemblées n’était peut-être pas des plus actives. Mais est-ce la faute à la mission ? Quantité de parlementaires n’assistent pas à un débat sur une loi dans son intégralité sans pour autant effectuer en parallèle une mission pour le Gouvernement. Quantité de parlementaires ne prennent qu’une part limitée au contrôle de l’action gouvernementale, surtout lorsqu’ils appartiennent à la majorité parlementaire. Or, 95% des missions sont confiées à des parlementaires appartenant à la majorité[15]79% concernent un parlementaire du même groupe politique que le Premier ministre (en considérant qu’Édouard Philippe appartenait au groupe LREM, même si ce n’est pas tout à fait exact) et … Continue reading. Ainsi serait-il réducteur de penser que la mission temporaire détourne le parlementaire de ses missions premières. D’ailleurs, le cumul des mandats n’est-il pas davantage consommateur de temps pour le parlementaire ?

            En revanche, il est un élément du mandat parlementaire que certaines missions temporaires peuvent affecter : le caractère renouvelable en cas de démission du parlementaire. En principe, un parlementaire qui est nommé pour une fonction administrative comme celle de dirigeant d’un établissement public ou d’un organisme de contrôle ne peut plus exercer son mandat car cette fonction est incompatible avec le mandat parlementaire. Dans cette hypothèse, les électeurs sont appelés à élire un nouveau parlementaire. La mission, parce que temporaire, est quant à elle compatible avec le mandat ; elle devient incompatible avec celui-uniquement en cas de prolongation au-delà de 6 mois. Mais, dans cette hypothèse, le code électoral ne prévoit pas d’élection partielle d’un nouveau parlementaire : le suppléant ou le suivant de liste remplace le parlementaire jusqu’à la fin du mandat, ce qui empêche finalement les électeurs de renouveler leur assentiment.

            Or, il est arrivé à plusieurs reprises que le Gouvernement profite de ce mécanisme pour éviter une élection partielle – toujours risquée pour le pouvoir en place – en précédant la nomination d’un parlementaire à une fonction de direction d’un organisme public d’une mission temporaire. Celle-ci est renouvelée quelques jours avant de le nommer effectivement dans cette fonction de direction. Ainsi, le suppléant prend-t-il la place du député à l’Assemblée nationale sans élection partielle.

            Cette pratique est détestable. On recense 20 cas de prolongation de mission sous la Ve République. C’est peu. Mais beaucoup de ces prolongations ont eu pour but d’effectuer cette manœuvre évitant à la majorité de perdre un siège. Certains cas sont suffisamment scandaleux pour que nous les évoquions :

  • François Missoffe en 1974 dont la prolongation de mission permet à sa suppléante, qui n’est autre que son épouse, de siéger à sa place à l’Assemblée nationale ;
  • Pierre Bédier en 2009 qui, ayant été condamné pénalement en appel s’est pourvu en cassation et, avant que la Cour de cassation ne statue, une mission lui est confiée et renouvelée ce qui permet, lorsque la décision de la Cour de cassation confirme sa condamnation d’éviter une législative partielle ;
  • Sandrine Hurel en 2015 qui est remplacée, du fait de la prolongation de sa mission, par sa suppléante qui n’est autre que sa belle-fille.
  • Un autre cas mérite attention, celui de Christian Nucci : il est nommé le 8 décembre 1981 pour une mission temporaire, celle de Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ; le 2 juin 1982, le Premier ministre informe le président de l’Assemblée nationale qu’il est mis fin à sa mission ; mais le 8 juin il est nommé pour une nouvelle mission … de Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie ! L’Assemblée nationale a refusé la combine et considéré que le décret du 8 juin était en réalité un décret de prolongation de mission, mettant fin au mandat de Christian Nucci.

            Ces prolongations de missions fort opportunes remettent en cause la soumission de l’élu au regard des électeurs et, au-delà, elles portent atteinte à l’éthique publique[16] On pourrait considérer qu’une plus grande transparence exige que les fins de missions fassent l’objet d’un décret au même titre que la charge de mission. Toutefois, cela ajouterait au … Continue reading. Il faudrait mettre fin au remplacement du parlementaire en cas de prolongation de mission et organiser systématiquement une élection partielle dans ce cas.

            On le voit, ce ne sont pas tant les missions temporaires que certaines pratiques qui mettent en cause le régime et le mandat parlementaire. La plupart des missions temporaires est au contraire particulièrement utile au fonctionnement du régime parlementaire et, plus encore, au régime parlementaire singulier qu’est celui de la Ve République.

Les missions temporaires, instruments nécessaires au bon fonctionnement de la majorité parlementaire sous la Ve République

            Le parlementarisme de la Ve République présente quelques particularités : il est marqué par l’incompatibilité des fonctions ministérielles et du mandat parlementaire ; il est caractérisé par le fait majoritaire depuis 1962 avec des majorités parfois pléthoriques ; il est singulier en raison de la puissance de l’Exécutif. Les missions temporaires permettent d’apporter un contrepoids à ces deux premières caractéristiques mais elles sont aussi le symptôme de la troisième.

Les missions temporaires, moyens de contrebalancer certaines caractéristiques du parlementarisme de la Ve République

            En souvenir de la situation politique de 1947 au cours de laquelle les députés communistes membres du Gouvernement Ramadier n’ont pas voté la confiance au Gouvernement auquel ils appartenaient, causant ainsi une crise politique majeure, les constituants de 1958 ont préféré poser la règle de l’incompatibilité des fonctions ministérielles et du mandat parlementaire, alors même que la logique du régime parlementaire consiste en une fusion entre majorité parlementaire et Gouvernement. Cette incompatibilité s’inscrit donc en quelque sorte en rupture avec le parlementarisme classique[17] Ainsi, M. Jean Rivero parle-t-il de « régime parlementaire incomplet » et Bernard Chantebout considère que l’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et le mandat … Continue reading. Parmi les 26 États membres de l’Union européenne qui ont choisi le régime parlementaire[18] Nous comptons encore le Royaume-Uni comme État membre. Seul Chypre dispose d’un régime présidentiel au sein de l’Union européenne., seuls 7 États ont adopté cette incompatibilité[19] Outre la France, il s’agit de l’Estonie, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal, de la Slovaquie et de la Suède. V. Gilles TOULEMONDE, Institutions politiques comparées, Ellipses, coll. Mise … Continue reading.

            Cette césure entre parlementaires de la majorité et Gouvernement n’est certes pas totale dans la mesure où il s’agit d’une incompatibilité et non d’une inéligibilité ; rien n’interdit de choisir les ministres parmi les parlementaires ; mais une fois ce choix fait, ils ne pourront pas cumuler mandat et fonction. Il résulte de cette situation le risque d’une absence de dialogue permanent entre parlementaires de la majorité et membres du Gouvernement.

            Or, les missions temporaires permettent justement de nouer ce dialogue. Elles offrent au Gouvernement l’opportunité de bénéficier de l’expertise de parlementaires et aux membres de la majorité de mieux faire entendre leurs arguments par le Gouvernement sur les sujets des missions réalisées. Ainsi, un projet de loi ou une proposition de loi ayant le soutien du Gouvernement pourront-ils être déposés à la suite de la mission et avec des chances sérieuses d’être adoptés. Ou, plus ponctuellement, ce sont des amendements émanant du parlementaire ayant effectué la mission qui viendront corriger, avec l’aval du Gouvernement, les textes en discussion. A titre d’exemple, la mission confiée à Dominique Lefebvre et Karine Berger en 2012 sur l’épargne financière a considérablement influencé la régulation des activités bancaires[20] D’ailleurs Karine Berger est désignée rapporteure sur le projet de loi..

            En outre, la composition d’un Gouvernement répond à des critères très divers et ne peut être, dans notre pays, trop conséquente. Il n’y a qu’à lire les critiques envers le coût du Gouvernement Castex, jugé pléthorique, pour s’en convaincre. Dans ces conditions, il n’est pas possible de satisfaire les appétits politiques de tous les membres de la majorité en les appelant au Gouvernement. Au Royaume-Uni, on distingue les membres du Cabinet, lesquels sont les principaux ministres, et les autres membres du Gouvernement, notamment les junior minister ou les secrétaires parlementaires, qui sont beaucoup plus nombreux. Actuellement le Cabinet de Boris Johnson comprend 21 membres, mais en tout le Gouvernement est composé de 120 personnes puisque s’y ajoutent le Premier ministre et 98 autres ministres. Tous, ou presque, cumulent leurs fonctions gouvernementales avec un mandat parlementaire. Ainsi le Gouvernement est-il totalement imprégné des idées des membres de la majorité et peut-il les traduire en politiques publiques. En France, la quarantaine de membres du Gouvernement, d’une part, est coupée de sa base parlementaire et, d’autre part, ne permet pas d’attribuer des fonctions à tous les membres de la majorité qui pourraient en solliciter. Il y a donc des déçus.

            Ces déçus sont d’autant plus nombreux qu’il ne peut même pas leur être attribué de fonctions au sein des assemblées : les vice-présidences, les présidences de commission, les postes de questeur… sont en nombre limité et doivent être partagés avec l’opposition. Ceux de la majorité qui sont animés d’une volonté d’agir davantage peuvent en ressentir de la déception ou de la frustration. On peut les consoler en leur confiant une mission temporaire.

            La mission temporaire apparaît alors comme une sorte d’ « os à ronger ». Ainsi, Marcel Debarge, membre du premier Gouvernement Mauroy nommé juste après l’élection présidentielle de 1981, n’est finalement pas repris dans le deuxième Gouvernement Mauroy, nommé après les législatives, en raison de l’ouverture envers les communistes ; il lui est confié une mission temporaire presque immédiatement.

            Le Premier ministre doit percevoir les signes d’une déception chez les parlementaires de la majorité pour leur proposer d’exister au sein de celle-ci. Plus la majorité est ample, plus il sera difficile de mobiliser et récompenser chacun de ses membres. Même les rapports législatifs n’y suffisent pas. Les missions temporaires peuvent contribuer à faire vivre la majorité si elles débouchent sur une action législative du Gouvernement. En effet, le parlementaire missionné sera mis en avant par les médias ; il bénéficiera de l’écoute de ses collègues de la majorité puisqu’il sera devenu l’un des plus fins connaisseurs du sujet traité ; il pourra ainsi peser sur l’écriture des textes.

            Si Édouard Balladur, Alain Juppé, Jean-Pierre Raffarin, François Fillon ou encore Édouard Philippe ont largement usé des missions temporaires c’est notamment parce qu’ils disposaient d’une majorité pléthorique et que cet outil permettait de faire exister au sein de celle-ci un plus grand nombre de ses membres. A cet égard, la nature des missions confiées peut parfois faire sourire tant le sujet semble, soit anodin, soit « tarte à la crème », en tout cas en décalage avec les préoccupations principales des Françaises et des Français[21] La lutte contre les punaises de lit (5 mars 2020), l’émancipation et l’inclusion culturelles (26 août 2019), la pêche de loisir en mer (6 mai 2019) …. Mais pour les Premiers ministres qui ont le plus employé la technique des missions temporaires, une autre motivation s’ajoute.

            Il peut en effet exister des lignes politiques différentes au sein d’une majorité, voire des fractures. Pour tenter d’éviter des fractures définitives, les missions temporaires sont utiles car elles récompensent les parlementaires. Il est tout à fait patent que parmi les membres du nouveau groupe parlementaire créé en mai 2020 « Ecologie – Démocratie – Solidarité » on trouve 4 députés ayant accompli une mission temporaire[22] Il s’agit de Cédric Villani (mission confiée le 9 septembre 2017), Émilie Cariou (7 mai 2018), Frédérique Tuffnell (3 août 2018) et Paula Forteza (5 avril 2019).. Édouard Philippe a tenté de les retenir par ce biais malgré leurs volontés d’émancipation ; il n’y est pas parvenu, mais peut-être a-t-il retardé leur départ grâce aux missions temporaires ? Et combien n’ont finalement pas quitté le groupe LREM ?

            Manuel Valls est l’un des Premiers ministres ayant le plus confié de missions temporaires en proportion du temps passé en fonctions (en moyenne 2,66 parlementaires missionnés chaque mois. Cf. supra., Fig. 2). Il s’agissait essentiellement d’essayer de bâtir une digue entre les « frondeurs » et les autres. Il s’agissait aussi de construire des ponts avec des parlementaires d’autres groupes pour construire des majorités alternatives (puisque les frondeurs risquaient de faire défaut), Manuel Valls étant le Premier ministre qui a le plus fait appel à des parlementaires de l’opposition pour des missions temporaires (18% des cas).

            Les missions temporaires constituent ainsi de véritables « rétributions symboliques »[23] Daniel GAXIE, « Économie des partis et rétributions du militantisme », RFSP, 1977, p. 123 et s. nécessaires au bon fonctionnement du régime parlementaire de la Ve République. Elles mettent de l’huile dans les rouages institutionnels entre majorité et Gouvernement : 95% des missions sont confiées à un membre de la majorité (et même dans 79% des cas à un parlementaire du groupe majoritaire). Mais elles traduisent aussi un symptôme de la Ve République, celui de la domination de l’Exécutif.

Les missions temporaires, symptômes de la domination de l’Exécutif dans le parlementarisme de la Ve République

            Les missions temporaires sont donc un moyen pour le Premier ministre de conduire la majorité parlementaire, élément classique dans un régime parlementaire, a fortiori majoritaire. Mais, la pratique des missions temporaires témoigne aussi de la totale liberté de l’Exécutif, ce qui constitue, cette fois, plutôt un symptôme propre à la France.

            Alors que les missions temporaires sous les Républiques précédentes étaient un témoignage de la puissance parlementaire, elles semblent aujourd’hui un vecteur de la puissance de l’Exécutif. Sous les IIe, IIIe et IVe Républiques, confier une mission à un parlementaire, laquelle était essentiellement une mission administrative, permettait aux parlementaires et donc au Parlement de disposer d’un droit de regard sur une action relevant de l’administration[24] V. Gilles ZALMA, Le parlementaire en mission dans les institutions françaises, Presses universitaires de Lyon, 1980, notamment la 1ère partie de l’ouvrage.. Choisir un parlementaire comme gouverneur de l’Algérie ou comme résident général du Maroc c’était reconnaître que ces colonies n’étaient pas du ressort du seul Exécutif. Aujourd’hui, au contraire, les missions temporaires, d’expertise cette fois, sont plutôt considérées par leurs détracteurs comme des moyens détournés pour le Gouvernement d’imposer ses options et points de vue sur les dossiers.

            Ce sentiment peut paraître renforcé par le fait que les missions temporaires s’apparenteraient à une forme de « fait du prince ». En effet, le Premier ministre n’a aucunement à justifier son choix de missionner tel ou tel parlementaire. Le décret par lequel un parlementaire est chargé d’une mission temporaire n’est même pas contresigné alors que l’article 22 de la Constitution dispose que « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ». On pourrait objecter que la mention « le cas échéant » indique que si aucun membre du Gouvernement n’est chargé de l’exécution du décret, aucun contreseing n’est requis. Mais, en l’occurrence, les lettres de mission qui accompagnent les décrets chargeant un député ou un sénateur d’une mission temporaire indiquent bien que la mission sera effectuée auprès de tel ou tel ministre[25] Par exemple : http://www.christinepiresbeaune.fr/wp-content/uploads/2015/01/Lettre-de-Mission-M-Valls-Mission-DGF.pdf … Continue reading. D’ailleurs, jusqu’en septembre 2015, les décrets indiquaient eux-aussi auprès de quel ministre la mission était effectuée. L’absence de contreseing renforce ce sentiment d’avoir affaire au « fait du prince », même si le juge administratif n’y voit pas un acte de gouvernement insusceptible de recours mais bien un acte administratif, susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État[26] CE, sect., 25 sept. 1998, M. Mégret, AJDA, 1999, p. 244, note Fabrice LEMAIRE..

            Et parfois même, l’on est en droit de se demander si les missions temporaires ne s’apparenteraient pas à un « phénomène de cour », le Premier ministre s’entourant de parlementaires qu’il missionne certes pour faire vivre et/ou conserver la majorité, mais aussi, parfois, pour se doter de relais d’opinion personnels au sein des assemblées. Édouard Balladur est le premier des Chefs du Gouvernement à avoir réalisé un usage important des missions temporaires car il s’agissait d’attirer à lui et à sa candidature présidentielle un nombre important de parlementaires. Son entreprise a d’ailleurs réussi puisque les parlementaires soutenaient, en 1995, très majoritairement la candidature d’Édouard Balladur plutôt que celle de Jacques Chirac à l’élection présidentielle.

            Si le phénomène des missions temporaires peut sembler curieux aux observateurs non avertis, elles ont une utilité importante pour mettre de l’huile dans les rouages de la relation entre le Gouvernement et la majorité parlementaire. Elles permettent de nouer davantage de dialogue entre le Gouvernement et les députés (essentiellement : 79% des missions sont confiées à des députés) et sénateurs de la majorité.

            Ce faisant elles profitent tant au Parlement, à travers sa majorité, qui peut plus aisément convaincre le Gouvernement d’agir de telle ou telle façon, qu’au Gouvernement qui trouve au Parlement des relais d’opinion sur les principes mêmes d’une réforme qu’il souhaite.

            Supprimer la technique des missions temporaires mettrait fin à un mécanisme gagnant-gagnant. En revanche, ces missions font essentiellement l’objet d’un débat médiatique en raison de certains de leurs travers qu’il serait aisé de réduire.

            Imposer qu’un rapport soit rendu à l’issue de la mission – puisque tel n’est pas cas aujourd’hui – et supprimer le remplacement du parlementaire en cas de prolongation de la mission au-delà de 6 mois en imposant une élection partielle, voilà deux réformes qui pourraient aisément redorer le lustre des missions temporaires effectuées par les parlementaires à la demande du Gouvernement.

Notes

1 On relèvera la formulation quelque peu étonnante du décret du 6 août 2020 renouvelant la mission confiée à Jacques Savatier dans la mesure où il précise que cette mission « est prolongée jusqu’au 23 novembre 2020 ». Dès lors que la mission est prolongée au-delà de 6 mois, ne serait-ce que d’une seule journée, le parlementaire tombe sous le coup de l’incompatibilité. Toute date postérieure au 24 août (puisque la mission lui avait été confiée le 24 février) ou l’absence de date si le décret renouvelant sa mission avait été pris le 24 août aurait suffi à ce qu’il soit remplacé par sa suppléante !
2 Ces missions ne doivent pas être confondues avec les missions que les parlementaires peuvent effectuer pour l’assemblée à laquelle ils appartiennent. Ainsi un amalgame a-t-il pu être opéré concernant Benjamin Griveaux entre la mission confiée par Jean Castex le 2 août et la mission dite « flash » qu’il a effectuée avec Jean-Louis Thieriot (député LR) sur la place des industries de défense dans le plan de relance post covid-19 ; amalgame dont témoignent les articles du Figaro, du Parisien ou de L’Obs.  Dans le cadre de leur activité de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, il est fréquent que les assemblées, par une décision de la Conférence des présidents ou par une décision du bureau d’une commission permanente, décident d’effectuer des missions d’information. Il s’agit là d’un instrument précieux de l’information des parlementaires et donc du contrôle qu’ils exercent sur l’activité gouvernementale. Ces missions d’information, souvent assez peu formelles (lorsqu’elles émanent des commissions), doivent être mises en place pour une durée limitée mais sans que la limite en soit précise (Conseil constitutionnel, 90-275 DC, 6 juin 1990, Résolution modifiant l’article 145 du règlement de l’Assemblée nationale. D’ailleurs, les assemblées privilégient parfois les missions d’information sur les commissions d’enquête pour ne pas être gênées par une existence strictement délimitée dans le temps comme le sont les commissions d’enquête. Ces dernières ne peuvent mener leurs travaux que durant 6 mois maximum.
3 V. Gilles TOULEMONDE, « Les parlementaires en mission à la demande du Premier ministre », RDP, 2017, p. 1314.
4 V. Gilles TOULEMONDE, Ibid., p. 1340.
5 Nous avons élaboré une base de données, accessible à toutes et tous, recensant l’ensemble de ces décrets : https://lo144.nakalona.fr.
6, 12 J.O.A.N., C.R., 3e séance du 28 juillet 2017.
7 V. par ex. Christine MAUGÜE, concl. sur CE, sect., 25 sept. 1998, M. Mégret, RDP, 1999, p. 254 et s., spécialement p. 259.
8 Rép. min. n° 27660, 14 févr. 1983 : J.O.A.N., Q.,  1983, p. 1463. Souligné par nous.
9 Ambassadeur en Espagne (D. du 27 janvier 1983) et auprès du Conseil de l’Europe (D. du 7 janvier 1986) ; Représentant spécial de la France en Afghanistan et au Pakistan (D. du 10 mars 2009 et du 29 juillet 2009) ; président du « Groupe interministériel de coordination de l’action en mer des administrations » (D. du 29 novembre 1976) ; médiateur pour le choix des sites d’installation d’un laboratoire analysant les déchets nucléaires (D. du 13 août 1993) ; Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie (D. du 8 décembre 1981).
10 L’article LO 142 du code électoral prévoit aussi, de manière plus générale, l’incompatibilité entre le mandat parlementaire et une fonction publique non élective.
11 Contrairement aux propos tenus par Éric Coquerel lors de la 3e séance du 28 juillet 2017, selon lequel « Je vous rappelle que ces missions ouvrent droit à gratification » et qui répond à Laure de la Raudière, qui l’interrompt pour lui dire « Non ! » : « Bien sûr que si ! ». J.O.A.N., C.R., 3e séance du 28 juillet 2017.
13 Cité par Robert de NESMES-DESMARETS, Les doctrines politiques de Royer-Collard, thèse Montpellier, Gustave Firmin, 1908, p. 222.
14 Articles 42 et 159 du règlement de l’Assemblée nationale ; articles 23 bis A et 23 bis du règlement du Sénat.
15 79% concernent un parlementaire du même groupe politique que le Premier ministre (en considérant qu’Édouard Philippe appartenait au groupe LREM, même si ce n’est pas tout à fait exact) et 16% un parlementaire d’un groupe minoritaire. On ne recense que 5% des missions confiées à un parlementaire de l’opposition.
16 On pourrait considérer qu’une plus grande transparence exige que les fins de missions fassent l’objet d’un décret au même titre que la charge de mission. Toutefois, cela ajouterait au corpus normatif français, déjà considérable, sans apporter finalement de grands bénéfices. En effet, d’une part, s’il n’est pas mis fin à la mission, le parlementaire est considéré démissionnaire d’office ; d’autre part, les sites internet de l’Assemblée nationale et du Sénat recensent désormais les missions temporaires et indiquent lorsqu’il y est mis fin.
17 Ainsi, M. Jean Rivero parle-t-il de « régime parlementaire incomplet » et Bernard Chantebout considère que l’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et le mandat parlementaire est « totalement contraire à l’esprit du régime parlementaire ». Jean RIVERO, « Regard sur les institutions de la Ve République », D., 1958, Chr., p. 263 ; Bernard CHANTEBOUT, La constitution française, Propos pour un débat, Paris : Dalloz, coll. Connaissance du droit, 1992, p. 15.
18 Nous comptons encore le Royaume-Uni comme État membre. Seul Chypre dispose d’un régime présidentiel au sein de l’Union européenne.
19 Outre la France, il s’agit de l’Estonie, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal, de la Slovaquie et de la Suède. V. Gilles TOULEMONDE, Institutions politiques comparées, Ellipses, coll. Mise au point, 3e éd., 2018, p. 101.
20 D’ailleurs Karine Berger est désignée rapporteure sur le projet de loi.
21 La lutte contre les punaises de lit (5 mars 2020), l’émancipation et l’inclusion culturelles (26 août 2019), la pêche de loisir en mer (6 mai 2019) …
22 Il s’agit de Cédric Villani (mission confiée le 9 septembre 2017), Émilie Cariou (7 mai 2018), Frédérique Tuffnell (3 août 2018) et Paula Forteza (5 avril 2019).
23 Daniel GAXIE, « Économie des partis et rétributions du militantisme », RFSP, 1977, p. 123 et s.
24 V. Gilles ZALMA, Le parlementaire en mission dans les institutions françaises, Presses universitaires de Lyon, 1980, notamment la 1ère partie de l’ouvrage.
25 Par exemple :

http://www.christinepiresbeaune.fr/wp-content/uploads/2015/01/Lettre-de-Mission-M-Valls-Mission-DGF.pdf ;

http://fr.slideshare.net/mariesautier/lettres-de-mission-de-mm-sirugue-et-huot ;

https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/994001455.pdf (p. 103 du rapport).

26 CE, sect., 25 sept. 1998, M. Mégret, AJDA, 1999, p. 244, note Fabrice LEMAIRE.