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Les initiatives citoyennes : un catalyseur de la démocratie. Pour une démocratie « gouvernante » et non plus seulement « gouvernée » #17

Doctorante contractuelle, Chargée de travaux dirigés en droit constitutionnel (université de Lille)

          Initialement spectateur, puis acteur, et si le citoyen français devenait le scénariste de son propre droit, véritable promoteur législatif ?

          Elire, mandater, obéir : la démocratie à la française se révèle l’archétype du système « top-down », elle qui revêt une forme représentative élitiste en déléguant aux supposés « capables » la tâche de dégager l’intérêt général, sorte de résurgence du suffrage censitaire d’autrefois. En effet, les représentants élus se voient dotés d’un mandat indépendant, tout en agissant au nom du peuple. Dès lors, comme l’indiquait récemment Francis Dupuis-Déri, l’élection s’apparenterait en réalité à une « procédure d’auto-expropriation » du pouvoir par le peuple.

          De fait, les citoyens se déconnectent de la vie politique, se désintéressent de celle-ci, voire se sentent réduits à de simples « sujets ». S’instaure un cercle vicieux : moins le peuple est associé, plus le déficit démocratique grandit, et plus le déficit démocratique croît, moins le peuple souhaite s’associer à l’élaboration de la norme.

          Néanmoins, en réaction, deux dynamiques actuelles ne cessent de s’intensifier :

  • d’une part, une demande accrue du peuple à être sans cesse associé ;
  • d’autre part, un rejet du « système » (politique, s’entend) et une montée en puissance du populisme.

          Et face à ces mouvements, deux attitudes étatiques antagonistes s’affrontent :

  • les Etats souhaitant associer au maximum le citoyen à l’élaboration de la norme ;
  • et ceux se méfiant de ce dernier, corsetant son action le plus possible.

            La perspective de la présente contribution consiste, non à brosser un tableau maussade de la démocratie représentative – nécessaire au bon fonctionnement de nos institutions -, mais à rechercher le rétablissement du lien de  confiance  entre gouvernés  et gouvernants, à réduire la  chaîne de légitimation les séparant afin d’obtenir « une identité objet et sujet du pouvoir[1]Jean-Philippe DEROSIER, « Des techniques de participation issues d’un seul gène : la démocratie » in Nouvelles questions sur la démocratie, Dalloz, octobre 2010, p. 109. » la plus fine possible en passant de « citoyens passifs » à de véritables « citoyens actifs ».

            Il s’agit par conséquent de réfléchir à la manière dont le peuple pourrait interpeller, proposer, voire faire voter un projet émanant de lui : mettre en œuvre « l’initiative citoyenne » dans son acception la plus large.

Impulser la loi : le droit de pétition 

            Rénover le droit de pétition permet d’appréhender le citoyen en qualité de « promoteur », celui qui amorce un processus dont la finalité ne dépend pas de lui, attire l’attention sur telle ou telle problématique, suggère. Emmanuel Macron a d’ailleurs signalé son souhait de renforcer ce mécanisme désuet : « Je souhaite que le droit de pétition soit revu afin que l’expression directe de nos concitoyens soit mieux prise en compte et que les propositions des Français puissent être présentées à la représentation nationale[2]Discours d’Emmanuel MACRON devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles, le 3 juillet 2017. ».

            Mais pour ce faire, il convient de revoir la complexité des trois procédures existantes :

  • La première est précisée par l’ordonnance du 17 novembre 1958 et le Règlement de l’Assemblée nationale[3]Soit l’article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ainsi que les articles 147 à 151 du Règlement de l’Assemblée nationale. qui établissent un véritable parcours du combattant pour qui espère voir une pétition examinée par les élus. Ainsi, seules les pétitions reçues à la présidence de l’Assemblée nationale (premier filtre) peuvent-elles être transmises à la commission des lois (deuxième filtre). Sur les conclusions du rapporteur nommé à cette fin – et généralement compétent pour l’ensemble des pétitions de la législature-, la commission des lois peut prendre trois types de décisions : le classement pur et simple de la pétition ; le renvoi de celle-ci à une autre commission permanente, à un ministre ou au médiateur de la République ; la soumission de la pétition à l’Assemblée (troisème filtre). Tout cela, dans des délais d’enregistrement et d’examen desdites pétitions qui se caractérisent par leur lenteur.
  • La seconde, auprès du Conseil économique, social et environnemental (CESE), a été instaurée par la loi organique de juin 2010. Pour être valide, la pétition doit être rédigée en français et signée par au moins 500.000 personnes de nationalité française ou résidant régulièrement en France. Son objet doit porter sur une question d’intérêt général, à caractère économique, social ou environnemental. En vertu de l’article 69, alinéa 3 de la constitution, le CESE, après examen de la pétition, « fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu’il propose d’y donner ».
  • Enfin, au niveau européen, les citoyens français disposent également de la possibilité de recourir au droit de pétition devant le Parlement européen en vertu de l’article 44 de la Charte des droits fondamentaux, des articles 20 et 227 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). La commission des pétitions examine leur recevabilité[4]Sur ce point, se reporter à la note n°16 de L’Hétairie co-signée par Aurélie LAURENT et Nilsa ROJAS-HUTINEL : « Faire une place à l’Union européenne dans la réforme … Continue reading.

            Or, pour faire vivre la « démocratie continue » prônée par Dominique Rousseau[5]Dominique ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie, propositions pour une refondation, Paris, Seuil, 2015., et pour rendre véritablement effectif ce droit de pétition, semblent essentiels :

  • un allègement des étapes procédurales conditionnant l’examen de la pétition, et notamment du quorum requis : 200 000 signatures recueillies dans 20 départements constituerait un quorum pertinent pour les pétitions adressées au CESE [proposition n°1] ;
  • une transparence d’un processus d’examen moins lent ainsi qu’une obligation d’examen par la commission parlementaire compétente  [proposition n°2].

Participer à la fabrique de la loi : le droit d’amendement citoyen

            Déjà proposé par Olivier Faure[6]Olivier FAURE et Vito MARINESE, « Le droit d’amendement citoyen, naissance d’une démocratie collaborative »,Note n° 267 – Fondation Jean-Jaurès – 30 avril 2015, … Continue readingle « droit d’amendement citoyen » offrirait aux citoyens la possibilité de déposer un amendement sur un projet ou une proposition de loi examiné par les assemblées parlementaires. L’auteur, lui-même parlementaire, fixe un quorum à 45 000 signatures (soit 1/1000ème du corps électoral) pour que l’amendement soit considéré recevable et puisse être défendu par le rapporteur. 

            Pour autant, ce seuil, sans doute très bas, ne rendrait-il pas le mécanisme trop accessible aux divers lobbies ? Un seuil de 100 000 signatures, proche du nombre d’électeurs par député[7]Sur ce point, se reporter à la note n°8 de L’Hétairie : « Vade-mecum d’une révision constitutionnelle : pourquoi et comment réduire le nombre de parlementaires ? ». … Continue reading semblerait à la fois protecteur et symbolique [proposition n°3].

            Et puisque le texte ne cesse de changer au cours de son examen parlementaire entre le dépôt, la commission et la séance ou la navette entre les chambres, il faudrait veiller à une réelle transparence grâce notamment à la généralisation de la retransmission en direct des séances de commission ainsi qu’à un accès plein et entier du citoyen aux mutations subies par ledit projet consultables sur une « plateforme d’interaction législative » commune aux élus et aux citoyens [proposition n°4].

            De même, et dans la mesure où tous les citoyens ne maîtrisent pas les rigueurs de la légistique, science de la rédaction de la loi nécessaire pour établir la recevabilité d’un amendement, il serait pertinent de promouvoir un « droit de suggestion citoyen », sorte de version simplifiée du droit d’amendement, comme le prônait également Olivier Faure. Dans les faits, les citoyens proposeraient des amendements ou sujets d’amendements, toujours via le site de l’Assemblée nationale, lesquels pourraient ensuite être repris par les parlementaires. L’amendement serait alors porté par le député, en son nom, éventuellement selon ses propres ajustements [proposition n°5]. Cette voie est en réalité déjà usitée par quelques élus grâce à leur travail de circonscription. La plateforme « Parlement et Citoyens » s’avère également intéressante : elle permet aux internautes de soumettre des idées à des députés ou sénateurs ayant volontairement sollicité leur aide en vue d’une proposition de loi sur une thématique en particulier. Toutefois, dans le cas d’espèce, le droit de suggestion citoyen ne s’exerce que par intermittence, or, il s’avère nécessaire de le démocratiser en le systématisant.

            L’exemple du projet de loi sur la République numérique donne corps à cette ambition démocratique dans la mesure où elle a constitué la première loi co-écrite avec les citoyens. En effet, après 3 semaines de consultation en ligne, l’on dénombrait 21 330 participants et 8 501 amendements et propositions. Comptant à l’origine 30 articles, et grâce à l’intelligence collective, le projet a fini par comporter 41 articles: « Avec ce projet, la République se réinvente par et pour le numérique » affirmait alors Axelle Lemaire avec raison[8]Axelle LEMAIRE, alors secrétaire d’État chargée du Numérique, in « Projet de loi pour une République numérique, 21 330 citoyens ont co-écrit le projet », … Continue reading. Car, en dépit de statistiques modestes rapportées à la population nationale, il convient de noter que, s’agissant d’une première expérimentation, elles témoignent d’un réel intérêt quant à la mise en place d’un tel mécanisme d’association du citoyen. Il semble désormais nécessaire de dépasser le stade expérimental.

Proposer la loi : l’initiative citoyenne constructive

            A l’image des avancées précédentes, l’heure est sans doute venue de promouvoir la possibilité d’un citoyen artisan, qui réalise son propre dessein, constitutionnel ou législatif. Le mécanisme du référendum d’initiative partagée existe dans notre constitution, il mériterait de subir des modifications inspirées de nos voisins.

            Introduit par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a modifié l’article 11, le référendum d’initiative partagée procède d’une collaboration entre élus soutenus par les citoyens. En effet, une proposition de loi doit être signée par un cinquième des parlementaires puis jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; elle doit ensuite recueillir les signatures de 10% du corps électoral (soit 4,5 millions de citoyens). Ces conditions remplies, le Parlement ne peut examiner de texte sur le même sujet dans un délai de six mois. Passé ce délai, le Président de la République convoque un référendum sur la proposition de loi.

            Or, le recul aidant, il s’avère nécessaire de modifier cet article 11 alinéa 2 de la Constitution dont les conditions de mise en œuvre obèrent toute possibilité d’aboutir (notamment son seuil inatteignable) [proposition n°6]. A nouveau, 200 000 signatures recueillies dans 20 départements constituerait un quorum pertinent.

            En outre, la vie démocratique semble mûre pour accueillir un mécanisme d’initiative citoyenne réel, et non à la seule initiative des parlementaires, comme cela se pratique chez nos voisins suisses et italiens [proposition n°7].

  • L’initiative populaire référendaire constitutionnelle suisse (et législative, par extension): à l’échelon confédéral, les citoyens suisses ont la faculté d’initier un projet de loi constitutionnelle. Les articles 138-1 et 139-1 de la Constitution helvétique requièrent 100 000 signatures recueillies dans un délai de 18 mois, le tout validé par la Chancellerie. Puis, le texte final est soumis au référendum, et non au filtrage définitif des assemblées parlementaires. Et si les initiatives populaires suisses ne peuvent concerner que des questions constitutionnelles, dans les faits, elles portent sur une grande variété de thématiques puisque rien n’interdit d’intégrer dans le domaine constitutionnel une norme qui, jusqu’alors, se voyait cantonnée au rang législatif. Même si, statistiquement, 9 initiatives populaires sur 10 en Suisse se soldent par un non[9]Entre 1891 et juillet 2016 : 320 initiatives ont abouti ; 206 initiatives ont fait l’objet d’une votation ; 114 initiatives ont échoué au stade du recueil des signatures ; … Continue reading, il s’agit pour autant d’un réel pouvoir démocratique à disposition des citoyens.
  • L’initiative législative facultative : l’article 71 de la Constitution italienne autorise les citoyens à initier des lois. Pour ce faire, 50 000 électeurs doivent présenter un projet de loi rédigé en articles, lequel est examiné par les deux chambres qui peuvent l’adopter, l’amender ou le rejeter.

            Dans les faits, force est de constater que ce mécanisme peine à aboutir puisque les représentants sont libres de ne pas examiner le projet de loi qui leur est soumis, ou de le rejeter. Dès lors, ledit mécanisme équivaut in fine à une sorte de droit de pétition renforcé. Toutefois, la réforme constitutionnelle avortée du 4 décembre 2016 avait souhaité enrayer cette difficulté : en contrepartie d’une augmentation du seuil de 50 000 à 150 000 signatures, la Chambre aurait eu l’obligation d’examiner le projet soumis.

            Le droit comparé ouvre donc de belles perspectives pour la révision de notre Constitution.

Défaire la loi : l’initiative citoyenne abrogative

            A nouveau en Suisse et en Italie, les citoyens disposent d’un droit d’abrogation, c’est-à-dire la possibilité pour eux d’initier une procédure tendant à empêcher l’entrée en vigueur d’une loi voire à supprimer une norme d’ores et déjà en vigueur dans l’ordre juridique.

  • L’abrogation de la loi avant son entrée en vigueur en Suisse : après l’adoption d’une loi, s’ouvre une période dite « post-parlementaire », temps au cours duquel les citoyens peuvent s’opposer à l’entrée en vigueur du texte. Aux termes de l’article 141 de la Constitution helvétique, dans les cent jours suivant leur adoption par le Parlement fédéral, certains textes (type lois fédérales, traités internationaux…) peuvent, à la demande de 50 000 citoyens ayant le droit de vote, ou à l’initiative de huit cantons, faire l’objet d’un référendum portant sur leur entrée en vigueur.

L’abrogation de la loi après son entrée en vigueur en Italie. Les citoyens italiens peuvent actionner un« référendum abrogatif » (article 75 de la Constitution[10]Article 75 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947 : « Un référendum populaire est fixé pour décider l’abrogation, totale ou partielle, d’une loi ou d’un acte … Continue reading).

Pour ce faire, l’initiative doit émaner de 500 000 électeurs au moins, ou de 5 conseillers régionaux. Deux conditions « pesantes » sont cumulatives, à savoir un quorum majoritaire de départ (inscrits), accompagné d’une règle de majorité (vote) : d’une part, la majorité des inscrits doit se présenter aux bureaux de vote, et d’autre part, la majorité des voix doit se prononcer pour l’annulation de la loi. Un tel quorum est requis afin d’enrayer une faible participation et d’éviter que les partis n’en manipulent l’instrument. Mais inciter au boycott s’avère une stratégie payante pour faire échouer un référendum.

            Tirant les leçons de ces difficultés, la réforme constitutionnelle avortée du 4 décembre 2016 prévoyait de relever à 800 000 signatures le quorum requis tout en assouplissant les conditions de validité : seule la majorité des électeurs ayant voté lors des dernières législatives était requise.

  • Le référendum constitutionnel abrogatif facultatif. Les citoyens italiens ont la possibilité d’initier une procédure tendant à s’opposer aux modifications constitutionnelles : « Les lois de révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles sont adoptées par chaque chambre au moyen de deux délibérations successives à un intervalle de trois mois au moins et elles sont approuvées, au second tour de scrutin, à la majorité absolue des membres de chaque chambre » (art. 138 de la Constitution). Dans les trois mois suivant leur publication, ces lois peuvent être soumises à référendum si un cinquième d’une chambre, 500 000 électeurs ou 5 régions l’exigent (art. 138 §2). La majorité des suffrages exprimés suffit car il n’existe pas de quorum de participation. En revanche, si les deux chambres ont approuvé la révision en la votant aux deux tiers, il sera impossible d’initier un référendum, le seuil de « la majorité consensuelle » étant considéré comme déjà rempli.

            La raison conduit à prendre garde face à l’importation d’un tel mécanisme. L’esprit entourant l’initiative citoyenne ne doit pas être celui d’une arme dirigée contre la démocratie parlementaire. Représentants et citoyens doivent apprendre à travailler de concert, à collaborer et non à se freiner les uns les autres. Dans cette perspective, le mécanisme suisse d’une abrogation avant l’entrée en vigueur d’un texte paraît intéressante au travers de l’ouverture d’une période post-parlementaire afin que les citoyens puissent exprimer leur réticence [proposition n°8]. Pour autant, l’initiative citoyenne abrogative devra être envisagée dans une optique « d’abrogation constructive » et non « d’abrogation sanction ».

            Œuvrer à la redynamisation de notre démocratie ne constitue plus un luxe mais s’impose comme une nécessité. En effet, replacer le citoyen au cœur des processus législatifs et constitutionnels se pose en horizon souhaitable et vertueux.

            Toutefois, pour que le citoyen incarne l’alpha et à l’omega de l’élaboration de la règle de droit, deux dynamiques devront s’articuler:

  • les élus devront faire confiance aux citoyens par le biais de mesures de participation jamais tentées en France, ou à un niveau moindre
  • les citoyens devront se saisir de leur condition de citoyen. Car, allouer des moyens d’action aux citoyens ne suffira pas si ceux-ci n’effectuent un travail de « prise de conscience », de « sagesse citoyenne ». La démocratie mérite cette gageure.

Synthèse des propositions

Proposition n°1 : Alléger les étapes procédurales du droit de pétition, et notamment du quorum requis : 200 000 signatures recueillies dans 20 départements constituerait un quorum pertinent pour les pétitions adressées au CESE.

Proposition n°2 : Œuvrer à la transparence d’un processus d’examen moins lent ainsi qu’une obligation d’examen par la commission parlementaire compétente.

Proposition n°3 : Instituer un droit d’amendement citoyen lorsque le texte a recueilli 100 000 signatures de citoyens inscrits sur les listes électorales.

Proposition n°4 : Généraliser la retransmission en direct des séances de commission et permettre un accès plein et entier du citoyen aux mutations subies par le texte de loi au cours de sa vie parlementaire par le biais d’une « plateforme d’interaction législative » commune aux élus et aux citoyens.

Proposition n°5 : Promouvoir un « droit de suggestion citoyenne » pour des amendements.

Proposition n°6 : Modifier l’article 11 alinéa 2 de la Constitution pour assouplir les conditions procédurales du référendum d’initiative partagée. A nouveau, 200 000 signatures recueillies dans 20 départements constituerait un quorum pertinent.

Proposition n°7 : Créer un référendum d’initiative citoyenne comme cela se pratique chez nos voisins suisses et italiens.

Proposition n°8 : S’inspirer du mécanisme suisse d’abrogation d’une loi son entrée en vigueur.

Notes

1 Jean-Philippe DEROSIER, « Des techniques de participation issues d’un seul gène : la démocratie » in Nouvelles questions sur la démocratie, Dalloz, octobre 2010, p. 109.
2 Discours d’Emmanuel MACRON devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles, le 3 juillet 2017.
3 Soit l’article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ainsi que les articles 147 à 151 du Règlement de l’Assemblée nationale.
4 Sur ce point, se reporter à la note n°16 de L’Hétairie co-signée par Aurélie LAURENT et Nilsa ROJAS-HUTINEL : « Faire une place à l’Union européenne dans la réforme constitutionnelle : 5 propositions pour le nécessaire renouveau de la contribution citoyenne » https://www.lhetairie.fr/single-post/place-ue-reforme-constitutionnelle
5 Dominique ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie, propositions pour une refondation, Paris, Seuil, 2015.
6 Olivier FAURE et Vito MARINESE, « Le droit d’amendement citoyen, naissance d’une démocratie collaborative »,Note n° 267 – Fondation Jean-Jaurès – 30 avril 2015, https://jean-jaures.org/sites/default/files/notefjj-2671.pdf
7 Sur ce point, se reporter à la note n°8 de L’Hétairie : « Vade-mecum d’une révision constitutionnelle : pourquoi et comment réduire le nombre de parlementaires ? ». https://www.lhetairie.fr/single-post/vademecum-revision-constitutionnelle
8 Axelle LEMAIRE, alors secrétaire d’État chargée du Numérique, in « Projet de loi pour une République numérique, 21 330 citoyens ont co-écrit le projet », https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/dp_pjl_republique_numerique.pdf
9 Entre 1891 et juillet 2016 : 320 initiatives ont abouti ; 206 initiatives ont fait l’objet d’une votation ; 114 initiatives ont échoué au stade du recueil des signatures ; 184 ont été rejetées en votation populaire.
10 Article 75 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947 :

« Un référendum populaire est fixé pour décider l’abrogation, totale ou partielle, d’une loi ou d’un acte ayant valeur de loi, lorsque cinq cent mille électeurs ou cinq conseils régionaux le demandent. Le référendum n’est pas admis pour des lois fiscales et budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, d’autorisation à ratifier des traités internationaux. Tous les citoyens appelés à élire la chambre des députés ont le droit de participer au référendum. La proposition soumise au référendum est approuvée si la majorité des électeurs a participé au scrutin, et si la majorité des suffrages valablement exprimés a été atteinte. La loi établit les modalités d’application du référendum ».