Le rendez-vous raté des lois pour la confiance dans la vie politique [Note #3]

Synthèse

En réaction à la dernière élection présidentielle, marquée plus que toute autre par les « affaires », le candidat Emmanuel Macron avait annoncé son intention de faire adopter par le Parlement une grande loi sur la confiance dans la vie publique. Celle-ci constituait même l’annonce clé du ralliement de François Bayrou au candidat qui allait emporter la majorité des suffrages.

En ce domaine, notre législation s’est systématiquement construite en réponse aux scandales qui ont émaillé la vie politique française. L’abondance de lois (plus d’une douzaine, sans compter celles de 2017) a notamment cherché à répondre aux cas les plus marquants qui relèvent de quatre principales thématiques :

Il n’est d’ailleurs pas anodin que le rétablissement de la confiance dans la vie publique ait été, avec les ordonnances travail, le premier chantier législatif du Gouvernement.

Dans le détail, si certaines réformes contenues dans les textes votés ne nécessitaient pas obligatoirement le vote d’une loi mais s’avèrent utiles, d’autres sont en revanche éminemment contestables.

De surcroît, il est regrettable que le législateur ait refusé d’aborder certaines défaillances de notre législation (règles de financement public des partis, organismes de formations d’élus, rémunération des élus locaux…).

Au-delà de ce nouvel exercice législatif, le rétablissement de la confiance passera plutôt par le renforcement des organes de contrôle et de la transparence et, en particulier, par une autre pratique du pouvoir.

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Une réforme par voie législative : quand le symbole prévaut sur l’efficacité

La première observation qui découle de l’examen de ces deux lois est leur caractère législatif plus symbolique qu’indispensable. En effet, les principales mesures des deux textes ne nécessitaient pas de modification législative dans la mesure où elles relevaient pour la plupart d’une simple décision du bureau des assemblées ^[1]Les bureaux des deux assemblées sont les instances qui décident des moyens de fonctionnement des parlementaires et des conditions dans lesquelles ces moyens sont alloués. ou de pratiques coutumières, certes pour le moins contestables. Il aurait donc suffi à la nouvelle majorité de prendre des décisions en interne. Indubitablement, l’impact médiatique n’aurait pas été le même.

Car, en matière de prérogatives parlementaires, les représentants de la Nation ont longtemps été enclins à ne pas inscrire les dispositions les plus discutables dans la loi organique ou le règlement. Ils souhaitaient en cela, d’une part s’épargner les débats virulents qui entourent la question de leurs avantages – réels ou supposés – et, d’autre part, éviter le contrôle du Conseil constitutionnel qui étudie systématiquement les modifications du règlement des assemblées et de la loi organique.

Il en va ainsi de la suppression de la réserve parlementaire, ce budget spécifique qui permettait aux parlementaires de financer l’association ou la collectivité de leur choix. De fait, sa création, sous la présidence de Georges Pompidou ^[2]Elina LEMAIRE, « La réserve parlementaire sous l’angle du droit constitutionnel », Jus Politicum, n° 17., si elle avait dû intervenir par voie législative, n’aurait pas pu survivre au filtre de l’article 40 de la Constitution (lequel interdit aux parlementaires de créer des charges pour le budget de l’Etat). De plus, le fonctionnement de la réserve, qu’aucun texte ne prévoyait, empiétait largement sur les prérogatives gouvernementales : comme l’a souligné le Conseil constitutionnel, pareil empiètement impliquait, pour le Gouvernement, de lier sa compétence en matière d’exécution budgétaire ^[3]Décision n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017. puisque les parlementaires décidaient seuls de l’allocation des crédits.

A ce titre, jusqu’en 2012, l’absence de transparence voire le secret qui entourait la réserve favorisait toutes les dérives :

• tant dans la nature des projets financés (association présidée par le parlementaire ou son collaborateur, association loi 1905),
• que dans l’inégalité de sa répartition entre parlementaires (le montant de la réserve pouvait varier de 1 à 10 au profit de certains parlementaires titulaires de poste clés, à l’instar du président d’une commission des finances).

Mais, à nouveau, pour supprimer ce qui n’était qu’une tradition, il n’y avait pas de nécessité de passer par un véhicule législatif. La massivité de la nouvelle majorité aurait permis à Emmanuel Macron de mettre en œuvre sans peine ses promesses électorales.

Cette critique peut également être appliquée au remplacement de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). Si l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale citait l’IRFM, ce n’était que de manière incidente. Celle-ci relevait d’une décision de bureau qui prévoyait son montant et son encadrement : versée mensuellement, elle ne nécessitait aucun justificatif. Réputée légalement « bien utilisée », elle fonctionnait comme un véritable complément de revenus, notamment pour les députés « cumulards » dont les frais étaient réduits. En ce sens, elle a longtemps participé d’un détournement du plafonnement de l’indemnité parlementaire (qui relève de la loi organique)^[4]Sur la difficulté pour le Parlement d’augmenter l’indemnité parlementaire, on lira Alain GARRIGOU, « Vivre de la politique. Les « quinze mille », le mandat et le métier », … Continue reading.

Le législateur a décidé que le remboursement se ferait dorénavant sur présentation de justificatifs, mais a renvoyé aux bureaux des assemblées la question du plafonnement et de l’encadrement pratique. La loi a donc simplement offert aux bureaux des assemblées un encadrement qu’ils pouvaient déjà mettre en place.

Enfin, concernant l’interdiction des collaborateurs familiaux au sein du Parlement, le Gouvernement a privilégié une sanction pénale en cas d’infraction. Ce choix, lourd de signification pour ce qui relève de la déontologie, n’était guère indispensable^[5]Lire à ce sujet Pierre STEINMETZ, « Les parlementaires sont insuffisamment rémunérés », Le Monde, 6 septembre 2017.. De simples décisions des questeurs encadraient déjà le recours aux collaborateurs familiaux à l’Assemblée nationale et au Sénat, et ces responsables politiques auraient pu en renforcer la portée de manière drastique.

Alors que La République en Marche (LREM) dispose de tous les leviers à l’Assemblée nationale, Emmanuel Macron a fait le choix d’emprunter le vecteur législatif pour régler des problématiques qui relevaient plutôt du domaine organisationnel. La loi, sans rien apporter en terme d’efficacité, a, par sa seule existence, continué de jeter l’opprobre sur les élus.

Un curieux retour en grâce de l’automaticité de la peine complémentaire d’inéligibilité

Une autre mesure a fait débat : l’inéligibilité automatique pour les candidats ayant été condamnés. Le candidat Emmanuel Macron avait en effet promis dans son programme que sa grande loi de moralisation de la vie publique comprendrait l’interdiction pour tous les détenteurs d’un casier judiciaire (niveau B2) de se présenter à une élection^[6]Programme d’Emmanuel Macron,https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/vie-politique-et-vie-publique.

La question de l’inéligibilité est ancienne et récurrente. Cette promesse de candidats au casier judiciaire vierge revient en effet à intervalles réguliers dans le débat public, utilisée comme un avantage supposément comparatif. L’argument a d’ailleurs été employé par LREM lors des dernières élections législatives afin de sélectionner certains de ses candidats. La volonté d’affichage a ainsi conduit à refuser l’investiture à un candidat condamné pour diffamation, en même temps qu’à investir une candidate condamnée pour usurpation de diplômes, mais dont la condamnation, qui datait de plus de cinq ans, ne figurait plus au casier judiciaire…

Et lorsque le débat sur le casier judiciaire avait surgi au cours de la précédente mandature, à l’occasion de l’examen du projet de loi dit Sapin 2, le rapporteur de la commission, confronté à la même difficulté constitutionnelle du recours au casier judiciaire, avait alors suggéré une peine complémentaire d’inéligibilité automatiquement prononcée pour certains délits politico-financiers. Le mécanisme ainsi introduit à l’article 131-26-2 du code pénal est identique aux peines plancher : si la personne est reconnue coupable de certains délits, le juge doit prononcer cette peine d’inéligibilité sauf motivation spéciale en raison « des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ».

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, la loi confiance dans la vie politique a élargi cette obligation à de nombreux délits. La liste ainsi constituée comprend dorénavant l’ensemble des crimes et une énumération de délits aussi importante que disparate^[9]On retrouvera cette liste à l’article 131-26-2 du code pénal. Elle inclut, outre les délits politico-financiers habituels (corruption, prise illégale d’intérêts…), une partie des violences aggravées, les agressions sexuelles, les discriminations, l’escroquerie, le terrorisme, la fraude électorale, la fraude fiscale, le financement illégal de parti, l’association de malfaiteurs, des délits boursiers…

Or, comme évoqué, cette liste a été fortement étendue au cours des débats parlementaires, notamment à la suite des amendements des élus du Modem et de gauche. Certains députés souhaitaient inscrire dans le champ de cette peine complémentaire automatique des contraventions^[10]Sous-amendement 630 http://www.assemblee-nationale.fr/15/amendements/0106/AN/630.asp ou le délit de sévices graves contre les animaux^[11]Amendement 152, www.assemblee-nationale.fr/15/amendements/0106/AN/152.asp.

En revanche, on notera que dans cet inventaire à la Prévert, ont été oubliés par le législateur : la traite, le proxénétisme, le trafic d’armes, le blanchiment, les violences commises contre une personne en raison de son orientation sexuelle ou de sa religion, les violences conjugales ou le défaut de déclaration fiscale.

Par ailleurs, les députés ont voté dans cette loi une disposition qui rendait automatique la peine d’inéligibilité pour plusieurs délits de presse, alors même que la peine d’inéligibilité n’est aujourd’hui pas prévue pour ces délits. En définitive, le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition, au nom de l’atteinte disproportionnée à la liberté d’opinion^[12]Décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017, considérant 13..

Cette volonté d’élargir à tout prix la liste des délits concernés interroge : outre que son résultat sera difficilement lisible pour le citoyen et difficilement opérationnel pour les magistrats qui devront obligatoirement prononcer une telle peine en cas de condamnation, elle suscite une grande circonspection face :

• au curieux retour en grâce des peines plancher au sein de la gauche parlementaire, alors même que le principe des peines automatiques avait été vigoureusement contesté lors de la réforme pénale de 2014. Utiliser l’inéligibilité automatique (ou le casier judiciaire) comme un outil d’exclusion sociale qui s’ajouterait après la peine est contestable en ce que cela signifie qu’il existe une peine après la peine ;
• à une volonté de conférer un caractère infamant à certains délits, comme s’il fallait s’assurer d’exclure des moutons noirs du corps civique ;
• au fait que l’inéligibilité soit devenue un outil au service de la démocratie, alors que le législateur a longtemps considéré cette peine complémentaire avec méfiance. En effet, tout autant qu’une sanction envers la personne condamnée, l’inéligibilité prive un électeur de sa liberté de choisir ses représentants.

Elle est d’ailleurs utilisée de manière contestable, ou du moins contestée, dans certains pays. En janvier dernier, l’ancien candidat à l’élection présidentielle vénézuélienne, Henrique Capriles Radonski, a été condamné à 15 ans d’inéligibilité pour des faits de corruption. C’est également une peine d’inéligibilité qui a sanctionné l’un des principaux opposants russes, Alexeï Navalny. Dans la même perspective, une utilisation trop sévère de l’inéligibilité envers un élu pour des faits jugés bénins par l’opinion ne manquerait pas de susciter un débat important.

L’extension de la liste des délits concernés et la systématisation du prononcé d’une condamnation ne peuvent qu’aboutir à des situations politiquement contestables. Instituer une peine d’inéligibilité – prononcée souvent plusieurs années après la révélation des faits – en un moyen de restaurer la confiance dans notre vie publique est une illusion.

Un texte lacunaire en ce qu’il répond aux seuls problèmes du passé

Le 1^er juin 2017, lors de la présentation des deux projets de loi, François Bayrou avait indiqué qu’il ne s’agissait « plus de se prononcer sur tel ou tel comportement individuel, ni d’adopter des demi-mesures en réaction à tel ou tel événement, et de les oublier ensuite. Le véritable enjeu est d’adopter une démarche globale de nature à restaurer la confiance des citoyens dans l’action publique ; un texte qui proscrive certaines pratiques, mais aussi un texte positif, j’oserai dire imaginatif dans certains de ses chapitres, qui renforce la transparence et soutienne le pluralisme dans la vie politique »^[13]Discours de François Bayrou,1^er juin 2017. .

Dans le même discours, le Garde des Sceaux affirmait également que le Gouvernement souhaitait « un débat ouvert qui devra être précisé et enrichi par le débat parlementaire et par le débat public ». Hélas, l’Assemblée a manifesté une vision pour le moins restrictive de son droit d’amendement, revenant même sur plusieurs pistes intéressantes que le Sénat avait ouvertes (pantouflage des hauts fonctionnaires, verrou de Bercy…)^[14]L’Assemblée nationale a néanmoins lancé des missions d’information sur la déontologie dans la haute fonction publique et sur la suppression du verrou de Bercy..

Si l’indépendance du parquet ou le cumul des mandats parlementaires dans le temps sont renvoyés à une réforme constitutionnelle, d’autres sujets majeurs ont été laissés de côté. L’instauration de la confiance procède pourtant de la capacité du législateur à anticiper les potentiels scandales futurs.

Il est ainsi notable que ces textes sur la confiance se soient concentrés, comme trop souvent, sur le seul personnel politique (ministres et parlementaires), délaissant d’autres acteurs importants qui influent de manière déterminante sur la norme (élus locaux, hauts-fonctionnaires, Conseil d’État, Conseil constitutionnel, etc.). De même, le législateur n’a pas souhaité réétudier la question des représentants d’intérêts après la loi Sapin 2.

Parmi les autres lacunes criantes de notre législation que ces deux lois ne viendront pas combler, on peut citer :

1) L’encadrement des comptes des partis politiques et des campagnes. En effet, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), s’est avérée incapable de faire face aux affaires du FN-Jeanne et Bygmalion. En réaction, il paraîtrait indispensable de renforcer considérablement ses pouvoirs et moyens, en lui confiant le contrôle de la légalité des dépenses, et en déliant les commissaires aux comptes de leur secret professionnel à son égard. Elle ne doit plus être un simple juge des comptes politiques, mais bien une véritable autorité de contrôle.

Au-delà, c’est l’ensemble de la législation de 1988 qu’il faudrait revoir, pour plus d’encadrement et de transparence, les lois pour la confiance dans la vie politique ne proposant que peu d’avancées sérieuses sur la question. La principale disposition en ce sens est l’amendement, adopté contre l’avis du Gouvernement, qui empêchera les partis politiques de prêter à leurs candidats à des taux indécents afin que, après remboursement par le contribuable, les intérêts appliqués se transforment en profits pour l’organisation politique.

2) Le financement public des partis politiques. Actuellement chaque parlementaire peut allouer près de 38.000 euros au parti de son choix. Cette réserve parlementaire politique est propice à tous les arrangements, certains parlementaires se rattachant à des partis de complaisance pour se voir rétrocéder ensuite leur contribution (en toute opacité, puisque le Parlement a refusé la publicité des flux financiers entre partis).

3) L’encadrement du travail des collaborateurs politiques lacunaire et incontrôlé. Des enquêtes, à l’origine de la démission de plusieurs ministres, ont été lancées sur le travail effectif de collaborateurs de députés européens ou de groupes parlementaires. En réaction, l’article 13 de la loi simple prévoit qu’un parlementaire, avisé que son collaborateur travaille pour un parti politique ou un représentant d’intérêts, doit prévenir le bureau de son assemblée. Mais la loi de 2013 prévoyait déjà la publicité de cette information dans les déclarations d’intérêts des parlementaires. Et, au demeurant, aucun pouvoir d’enquête particulier sur ce sujet n’a été octroyé aux déontologues des assemblées, contrairement aux prérogatives de l’OLAF (Office européen de lutte antifraude) au sein du Parlement européen (cf. ci-après).

La loi reste également silencieuse sur les cas des collaborateurs travaillant pour une campagne électorale ou sur les collaborateurs de groupe qui relèvent d’un statut différent des autres collaborateurs parlementaires, bien que leur situation et leur travail ne diffèrent pas.

4) Le contrôle des organismes de formation d’élus : la formation des élus est financée par les collectivités locales sur demande des élus. Cet argent public entretient parfois des organismes proches de partis politiques, sans véritable contrôle. A titre d’exemple, le Front national possède dans le périmètre de ses comptes un organisme de formation d’élus locaux, l’IFOREL. Des prestations imposées, sans contrôle, à une collectivité peuvent donc directement contribuer au financement d’un parti politique, au mépris de la législation sur les partis politiques.

5) Les rémunérations des élus locaux par les syndicats mixtes et des organismes locaux. Bien que supposée être publique, la rémunération des élus est parfois accrue par les émoluments tirés d’une présence au sein des nombreux syndicats mixtes et organismes locaux, en dehors de tout contrôle et de toute transparence. Certains « petits élus » arrivent ainsi à cumuler des rémunérations surprenantes, qui atteignent le plafond correspondant à une fois et demie l’indemnité parlementaire.

6) Les faibles prérogatives des autorités de contrôle. Les lois de restauration de la confiance dans la vie publique efficaces sont celles qui s’assurent de l’effectivité des interdictions prononcées, soit par un surcroît de transparence (laquelle permet le contrôle citoyen), soit par un renforcement des autorités de contrôle.

De ce point de vue, les lois de 2013 avaient été novatrices en imposant des déclarations publiques d’intérêts et de situation patrimoniale, en créant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)^[15]Cette commission a été édifiée sur les cendres de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, créée en 1988 après l’affaire Luchaire, et qui faisait montre d’un … Continue reading ainsi que le procureur national financier. Ces dispositions se sont avérées être des aiguillons actifs en matière politico-financière.

A l’inverse, les lois de 2017 n’ont pas fait ce choix : très peu d’avancées ont été réalisées au profit de la transparence^[16]On lira à ce sujet les propositions qu’avançait l’association Regard citoyens, laquelle a fait de la transparence la clef du renforcement dans la confiance de la vie publique, … Continue reading ou d’un meilleur contrôle, si l’on excepte l’étude systématique de la situation fiscale des parlementaires par l’administration.

Pourtant, toutes les instances de contrôle ne disposent pas aujourd’hui de moyens à la hauteur des missions qui leur sont attribuées. On a déjà évoqué la CNCCFP : l’absence de remise en question d’une autorité qui n’a pas décelé l’explosion du compte de campagne de Nicolas Sarkozy en 2012 ou encore les moyens utilisés par les candidats d’extrême droite pour maximiser leurs remboursements devrait interroger.

Mais on pourrait également citer le cas des organes de déontologie des assemblées parlementaires. Depuis 2011, l’Assemblée nationale s’est en effet dotée d’un déontologue. Les différents titulaires du poste^[17]Jean Gicquel, Noëlle Lenoir, Ferdinand Mélin-Soucramanien et, depuis le 2 août 2017, Agnès Roblot-Troizier ont chacun exercé leur mission de manière volontariste, malgré les faibles moyens et le rôle limité que le bureau de l’Assemblée leur avait concédés.

Une étape doit dorénavant être franchie : il faut doter le déontologue de larges pouvoirs d’investigation (contrôle des comptes et des frais de mandat, du travail effectif des collaborateurs et surveillance de l’action des représentants d’intérêts au sein des assemblées) et placer cette mission de contrôle au cœur de sa fonction, pour les sujets qui ne relèvent pas de la HATVP ou de la CNCCFP^[18]A ce sujet, on lira Jean-Jacques URVOAS, « Pour une Assemblée sereine », Note de la Fondation Jean-Jaurès, 9 juin 2017.. Ses prérogatives doivent aller bien au-delà du droit de communication prévu par l’article 4 de la loi simple. Sur de nombreuses questions, il est l’organe de contrôle pertinent à condition de disposer des moyens juridiques et humains nécessaires.

Par ailleurs, il est indispensable que le Sénat se dote lui-aussi d’un déontologue. Car, au sein de la deuxième chambre, l’organe chargé de la déontologie parlementaire prévu par la loi est actuellement un simple comité de déontologie, composé de sénateurs. Or, en la matière, l’autocontrôle par les pairs a montré son échec à prévenir efficacement les conflits d’intérêts et les problèmes déontologiques.

De toute évidence, il y avait donc matière à enrichir considérablement le texte, au-delà du simple traitement des derniers scandales médiatiques. Il aurait fallu pour cela que le législateur élargisse sa focale. Car les lacunes de notre législation sont bien connues par le personnel politique. Anticiper les facteurs de scandales médiatiques plutôt qu’attendre qu’ils n’explosent aurait correspondu à un légitime exercice de responsabilité.

On l’aura compris, pour restaurer la confiance dans l’action publique, il faudra plus que ces deux lois. Car, pour avoir refusé d’aborder des sujets sensibles et pour n’avoir renforcé ni le contrôle, ni la transparence, le Parlement ne s’est guère prémuni des scandales à venir. Et l’instauration de nouvelles lois ne garantit en rien que celles-ci soient respectées, d’autant que les moyens n’ont pas été affectés dans cette optique.